Теория государства
Шрифт:
В состав СШАпомимо 50 штатов [211] со статусом субъектов Федерации и округа Колумбия (Вашингтон) входят около 300 автономных индейских резерваций и островные государственные и автономные образования в тихом океане и Карибском море со статусами unincorporated organized territories (невключенных организованных территорий) [212] – Марианские острова, Пуэрто-Рико и др. И unincorporated unorganized territories (невключенных неорганизованных территорий) – американское Самоа, Мидуэй и др. [213] . В XVIII—XIX вв. значительную часть United States составляли владения со статусами incorporated unorganized territories («включенные неорганизованные территории») и incorporated organized territories («включенные организованные территории»), постепенно они преобразовывались в штаты [214] . В этой связи уместно заметить, что долгое время СШАбыли по факту полуфедерацией – одна половина официально федеративного государства представляла собой реальную федерацию, но другая была организована на унитарных началах.
211
Виргиния, Кентукки, Массачусетс и Пенсильвания официально называют себя не штатами, а республиками (commonwealthes).
212
Организованная территория – территория, для которой Конгресс принял органический
213
Можно сколько угодно говорить, что все эти образования не входят в состав США, однако участие их жителей в выдвижении кандидатов на выборах американского президента (в праймериз и пр.), а также присутствие их делегатов (от Пуэрто-Рико – резидент-комиссара) в Палате представителей Конгресса, по-моему снимает все вопросы.
214
Последними были Гавайи в 1959 г.
В унитарном государстве могут состоять не только автономные, но и государственные образования. От Узбекистана государственно обособлена «суверенная республика» Каракалпакстан [215] , от Дании – Гренландия. Коронные владения остров Мэн, Джерси и Гернси формально не включены в соединенное Королевство, но поскольку они находятся под его суверенитетом, подчиняются некоторым его законам и т. д., то их все же нужно рассматривать как государственные образования в составе UK. Вероятно, со временем государственными образованиями станут Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Правда, тогда унитарность Соединенного Королевства будет, мягко говоря, поставлена под вопрос.
215
Конституции Узбекистана (ст. 74) даже предусматривает возможность сецессии Каракалпакстана .
4.
Очень часто в качестве «квалифицирующих» признаков федеративных государств указывают наличие двухпалатного парламента, одна из палат которого формируется как «представительство» субъектов федерации и двойного гражданства (федерации и субъектов федерации), а также выборность глав исполнительной власти субъектов федерации. Делать этого не нужно. Германский Бундестаг – однопалатный. Довольно часто Бундесрат, который составляют представители правительств земель, называют «верхней палатой парламента фрг». Но таковой от этого он, естественно, не становится. Однопалатный парламент и у Венесуэлы. В оаэ имеется лишь однопалатный законосовещательный орган (Федеральный национальный совет). Зато в парламентах унитарных Казахстана, Франции, юар и др. Есть вторые «региональные» палаты. В Королевстве Нидерланды нет федерального парламента, у Нидерландов, устроенных унитарно, парламент двухпалатный. Что до двойного гражданства (или подданства), то его нет во многих федерациях – например, в Австралии, в Малайзии, в индии, в Канаде, в России. Германские земли правомочны вводить свое гражданство, но не вводят. А вот Узбекистан с Каракалпакстаном ввели каракалпакстанское гражданство. Губернаторы американских, бразильских, нигерийских штатов избираются населением, однако избираются и губернаторы японских префектур, индонезийских провинций. В Австрии и Германии глав правительств земель (ландесгауптманов, министров-президентов и бургомистров) избирают ландаги. В России глав республик, краев, областей и пр. Назначают региональные парламенты по представлению президента. Оаэ, как уже говорилось, – федерация деспотий. [216]
216
У субъектов федерации могут быть главы, не руководящие исполнительной властью или руководящие «церемониально». В австралийских штатах есть губернаторы, назначаемые монархом по рекомендациям премьеров штатов. Северную территорию возглавляет администратор, которого назначает генерал-губернатор по рекомендации союзного правительства. (У Австралийской столичной территории нет ни губернатора, ни администратора.) Практически аналогичная система в Канаде. Генерал-губернатор назначает лейтенант-губернаторов в провинции по совету федерального премьера и после консультаций с провинциальными премьерами. Территориям лейтенант-губернаторов не полагается, туда федеральное правительство назначает комиссаров.
Субъектам федераций нередко приписывают обладание некоей учредительной властью. Логично в этой связи также пробовать усматривать ее и у государственных образований в составе унитарных государств. Но учредительная власть производна от формального суверенитета. Несомненно, федеративное или унитарное объединение государств либо присоединение государств к другому влечет утрату формального суверенитета объединившихся или присоединившихся государств, а значит, и утрату ими учредительной власти. При создании федерации «сверху», то есть путем наделения государственностью прежде административных, автономных образований или признания за ними государственности, тем более бессмысленно говорить о какой-либо учредительной власти субъектов федерации. Право на сецессию (закреплявшееся, в частности, за союзными республиками в ссср) есть право на восстановление или получение формального суверенитета, на восстановление или получение учредительной власти. [217]
217
Ни одна федерация в настоящее время не признает за своими субъектами права на сецессию.
Еще одно общее место – тезис об «обреченности на федерацию» территориально крупных и полиэтнических государств. Действительно, из десяти самых крупных государств мира восемь имеют федеративное устройство – Россия, Канада, сша, Бразилия, Австралия, Индия, Аргентина, Судан [218] . Однако нельзя оставлять без внимания унитарные Китай и Казахстан. Как и карликовые федерации типа союза Коморских островов. Полиэтнические государства тем более не всегда устроены федеративно (Индонезия, юар), а федерации не всегда полиэтничны (Австрия). Кроме того, федеративные модели, целиком основанные на этническом принципе, – советская, югославская, чехословацкая, – оказались нежизнеспособными. Бельгия, единственная современная этнофедерация [219] (валлоно-фламандская), вряд ли просуществует долго.
218
Его федеративность, мягко говоря, «дискуссионна».
219
В Канаде, правда, есть франкофонский Квебек. А в России сохраняются некоторые пережитки советского этнофедерализма в виде республик, автономной области и автономных округов.
Исторический выбор федеративного либо унитарного устройства зависит от разных факторов, к числу которых относятся и размер территории, и этническая структура нации, а также этнополитическая ситуация. Но не меньшую роль играют и историческая специфика (колониальная), культурная специфика, наличие / отсутствие у территориальных образований государственного опыта, общая политическая ситуация (каковая может востребовать опоры на регионы) и т. д.. [220]
До сих пор речь шла об устройстве первого уровня, но в абсолютном большинстве государств устройство двух– и трехуровневое. Территориальные образования первого уровня делятся на территориальные образования второго уровня, а те – на территориальные образования третьего уровня (в Польше воеводства делятся на повяты, повяты на гмины). Административные, автономные и государственные образования могут включать автономии второго уровня. В Китае во многих провинциях образованы автономные округа, в синьцзян-уйгурском автономном районе, например, пять автономных округов. В СССР в состав союзных республик (советских социалистических республик) входили автономные республики (автономные советские социалистические республики), автономные области и автономные округа (до 1977 г. Национальные округа).
220
В случае США выбор федеративного устройства в 1787 г. был предопределен необходимостью переплавить зыбкую конфедерацию мелких и слабых государств, многие из которых, впрочем, весьма ценили свой суверенитет, в единое сильное государство. Первый президент США Джордж Вашингтон (1789—1797 гг.) прямо называл Статьи Конфедерации и Вечного Союза, договор, в 1777 – 1781 гг. Скрепивший объединение восставших британских колоний, «веревкой, свитой из песка». Из конфедерации создавалась федерация и в Швейцарии (дважды – в 1803 и 1848 г.).
Пруссия, объединяя Германию в 1860-х гг., поглотила многие мелкие государства, но она не могла поглотить все. Союзное государство, создававшееся посредством не столько объединения, сколько присоединения (Генрих Готтард фон Трейчке, ведущий немецкий историк XIX в., даже утверждал, что Пруссия-де суверенна, а остальные немецкие земли нет, имея в виду, что пруссаки подчинили себе остальных немцев, что Германская Империя направляется Пруссией), было единственным выходом. Ссср в 1922 г. Собирали из осколков Российской Империи, успевших получить какой-то государственный опыт и т. д.
В свою очередь Австрийская Империя была вынуждена федерализироваться в 1867 г. Ради сохранения единства государства. Как и Бельгия в 1993 г.
Федеративное устройство могло быть установлено при участии (решающем) колониальной либо оккупационной власти и успешно «прижиться» (в Канаде с 1867 г., в Малайзии с 1895 г., в Австралии с 1901 г., в Западной Германии – бывшей Тризонии – с 1949 г.). Но ряд подобных опытов окончился неудачно (в Индонезии, Камеруне и пр.).
5.
Все приведенные выше примеры, на мой взгляд, исчерпывающе доказывают, что унитарно-федеративная схема есть в своем роде «прокрустово ложе». Юристам и политологам часто приходится «подгонять» государства под довольно жесткие критерии, игнорируя или списывая на «исключения» существенные особенности их устройства. Введение отдельной региональной формы устройства несколько оздоровило ситуацию, но в целом она остается довольно противоречивой.
На мой взгляд, региональное устройство представляет собой скорее субформу унитарного устройства. Определенно, правильнее выделять централизованные и децентрализованные субформы унитарного и федеративного устройства. Оговорюсь, что приводимые ниже формулировки применимы в основном лишь к современным государствам.
Централизованное унитарное государство целиком (Иран) или в основном (Китай) состоит из административных образований. Автономии, а тем более государственные образования в них допускаются как исключения из правил.
Децентрализованное унитарное (региональное) государство состоит целиком из автономных образований (Испания, Италия) или «автономизировало» значительную часть своей территории (соединенное Королевство).
Субъекты децентрализованной федерации – полноценные государственные образования, реально самостоятельные по отношению к центральной власти (Германия, сша [221] , Швейцария). Децентрализация влечет определенное обособление субъектов федерации, порой предельное, обособление правопорядков, экономик, политических режимов и пр. (у американских штатов есть даже свои правоохранительные системы, у некоторых субъектов оаэ – собственные вооруженные силы). Субъекты же централизованной федерации либо государственные образования, чья государственность предельно минимальна из-за отнесения к федеральному (и совместному федерально-субфедеральному) ведению всех ключевых вопросов, а также закрепления за федеральными властями обширных полномочий по контролю за субъектами федерации, вмешательству в их дела (Россия, Венесуэла); либо вообще автономные образования (Индия). Для централизованных федераций характерно единство правового, экономического, политического пространства, единство системы государственной власти (не единые системы, как в унитарных государствах, но тесным образом интегрированные системы федеральной и субфедеральной власти).
221
Хотя предметы ведения и полномочия Федерации (Союза) и штатов разграничены достаточно жестко и остаточная компетенция закреплена за штатами, Федерации удавалось путем судебного толкования Конституции относить к своему ведению множество не упомянутых в ней вопросов ведения и полномочий, точнее, устанавливать их конституционное отнесение к своему ведению.
Во-первых, использовалась доктрина «скрытых полномочий» (перечень полномочий Конгресса дополнен положением, согласно которому он вправе издавать все законы, необходимые и уместные для реализации перечисленных полномочий, а также всех других, «которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц» – п. 18 разд. 8 ст. 1). Благодаря ей Верховный Суд утвердил верховенство федерального права в сфере финансов, авторского права и т. д., удалось принять целостное федеральное уголовное законодательство.
Во-вторых, подвергалась широкому (подчас предельно широкому) толкованию норма о регулировании междуштатной торговли (п. 3 разд. 8 ст. 1). Еще в 1824 г. В своем решении по делу Gibbons v. Ogden Верховный Суд указал: «Торговля… – это нечто большее, чем просто торговля. Это – движение товаров и отношения». Но «по-настоящему» данную норму развернули уже в президентство Франклина Делано Рузвельта (1933—1945 гг.). Рузвельтовский New Deal, предполагавший расширение дирижистского инструментария федеральной власти, нуждался в конституционном подкреплении, и Верховный Суд (запуганный президентским планом его реорганизации и кадровой «чистки») нашел возможности ее обеспечить. Так, в 1937 г. Решение по делу nlrb V. Jones & Laughlin Steel Corp. зафиксировало право Конгресса регулировать деловую практику компаний, способную так или иначе повлиять на состояние междуштатной торговли и т. д. Впоследствии на основе нормы о междуштатной торговле был принят целый корпус законов, регулирующих экономические, трудовые, экологические и пр. Отношения.
Очевидно, что в довольно скорой перспективе теоретикам государства придется рационализировать классификацию форм государственного устройства и, в частности, вероятно, вообще отказаться от понятия федерации, поскольку граница между федеративными и децентрализованными унитарными государствами довольно размытая. И проводят (и я сам провожу, честно признаться) ее больше «по инерции». Научных оснований здесь, прямо скажем, немного.
Нужно разделить государства на унитарные (простые) и региональные (сложные, сложносоставные, сложноустроенные). Простые – это нынешние централизованные унитарные государства, состоящие целиком или в основном из административных образований. А региональные государства – состоящие целиком или в основном из автономных или государственных образований. Слова «Federation», «Union» или «Bund» в официальных названиях государств можно не то чтобы игнорировать, но интерпретировать именно как указания на региональную форму устройства (так в свое время стали интерпретировать слова «Union» или «Bund» как указания на федеративное устройство).
Конечно, наверняка будет предложен и противоположный выход – зачислять децентрализованные унитарные государства в федерации. Так уже делают. Джордж андерсон, к примеру, объявляет федерациями Испанию и юар. А Италию, соединенное Королевство и пр. Он описывает как идущие по пути федерализма [222] . В расширительном подходе к федеративности могут быть известные резоны. Но стоит все же учитывать, что его определения (как государства с двумя параллельными системами государственной власти и пр.) довольно укоренены. Пересмотр чреват путаницей. Поэтому правильнее будет все же, как уже сказано, отказаться от понятия федерации. Понятие регионального государства пока не устоялось, его можно свободно наполнять необходимым содержанием.
222
Андерсон Д. Указ. Соч. С.7, 10, 13 и др.
В совет директоров Форума Федераций, комплектующийся по принципу национального представительства, включен испанский профессор .