Теория государства
Шрифт:
Президентско-парламентское государство. Такое национальное государство характеризуется дуализмом и взаимозависимостью главы государства (президента), избираемого на прямых выборах, и парламента, целиком или частично избираемого на прямых выборах. Главой исполнительной власти может быть как глава государства (Франция, Польша), так и назначаемый им глава правительства (Украина). Либо глава государства имеет право самостоятельно назначить главу правительства, но реализовать его на практике может лишь при наличии лояльного парламентского большинства, поскольку парламент правомочен выносить правительству вотум недоверия; в противном случае главе государства приходится назначать выдвиженца парламента (Франция). Либо глава государства имеет право самостоятельно назначить главу правительства, а тот, в свою очередь, обязан заручиться вотумом доверия у парламента, то есть опять-таки глава государства не может реализовать свое право в полной мере без лояльного парламентского большинства (Польша [162] ). Либо глава государства нормативно обязан назначить главой парламента выдвиженца парламента, то есть парламентского большинства (Украина). Формирование правительства производится главой государства по представлению главы правительства (Франция, Польша) или парламентом с участием главы государства опять же по представлению главы правительства и (Украина). Правительство, соответственно, несет ответственность одновременно перед главой государства и парламентом. Выражение парламентом вотума недоверия правительству влечет его отставку. Глава государства не имеет права отставлять правительство, однако он может инициировать его отставку, обратившись к парламенту, если располагает там лояльным большинством. Парламент может отстранить главу государства (либо приостановить его полномочия до судебного решения), а тот вправе распустить парламент в особых случаях. Определенно, следует выделять президентско-парламентскую («французскую») и парламентско-президентскую («украинскую»)
162
Президент назначает председателя Совета Министров и по его представлению остальных членов Правительства. Если президент не назначает членов Совета Министров или Сейм отказывает Правительству в доверии, Сейм должен сам избрать Правительство, а если этого не делает, то право назначения Правительства вновь переходит к президенту. Если же и новое Правительство не получит доверия, то президент распускает Сейм и назначает новые выборы.
163
Развитие политической ситуации на Украине в 2006 – 2010 гг. это исчерпывающе подтверждает.
Централистское государство. Источником и носителем власти в таком государстве тоже провозглашается нация (либо ее «прогрессивная» часть). Но разделение властей и парламентаризм отвергаются, в основу правления закладывается принцип централизма («демократического централизма»), допускающий лишь разграничение функций властных органов в рамках государственной власти как неделимого целого.
Все централистские государства согласно официальным декларациям развиваются по социалистическому пути. Принятие централистской формы правления было важным составным элементом «социалистического выбора». Централистское государство, как правило, даже именует себя «социалистическим», «народным» или «народно-демократическим». В советском союзе, который был эталонным централистским государством, образцом для всех остальных, в свое время была разработана концепция «социалистической республики» («советской республики»). [164]
164
Историческими предшественниками централистски х моделей правления были французские государственные опыты революционных периодов 1792—1795 гг. (тогда после свержения короля Луи XVI, позже беззаконно убито го, вся полнота власти перешла к Национальному конвенту) и 1871 г. (тогда после поражения Франции в войне с Пруссией и ее союзниками и отречения Наполеона III произошла очередная революция и в столице установилось правление так называемой Парижской коммуны).
Высшим органом власти в централистском государстве выступает национальное представительное собрание, избираемое посредством прямых выборов (Вьетнам, Северная Корея, Куба, Лаос) или косвенных (Китай [165] ). Национальное представительное собрание либо избирает свой постоянный орган, главу государства и формирует правительство (Китай, Вьетнам). Либо избирает свой постоянный орган и его председателя, одновременно являющегося главой государства и главой правительства, и формирует правительство (Куба). Либо избирает свой постоянный орган и его председателя, еще один высший орган власти и его председателя, являющегося главой государства, и формирует правительство (Северная Корея [166] ). Либо избирает свой постоянный орган, главу государства, входящего в состав этого органа и с согласия собрания назначающего главу и членов правительства (Лаос). Должностные лица, избранные или назначенные национальным представительным собранием, несут перед ним ответственность и могут быть им отстранены. Роспуск национального представительного собрания не предусматривается.
165
Согласно Конституции кнр 1982 г./DOC_11000.htm#sub_para_N_1000), Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) образуется из представителей, избранных от провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и вооруженных сил (ст. 59). ВСНП избирает президента (п. 4 ст. 62). Депутаты собраний народных представителей провинций, городов центрального подчинения и городов, имеющих районное деление, избираются собраниями народных представителей на ступень ниже; депутаты собраний народных представителей уездов, городов, не имеющих районного деления, городских районов, волостей, национальных волостей и поселков избираются непосредственно избирателями (ст. 97). Местные собрания народных представителей соответствующих ступеней избирают и имеют право освобождать от должности губернаторов провинций, мэров городов, начальников уездов, начальников районов, волостных старшин, поселковых старост (ст. 101).
166
Ким Ир Сен, покойный основатель и первый президент северокорейского государства (1972 – 1994 гг.), провозглашен «вечным президентом». Его сын и продолжатель Ким Чен Ир возглавляет Государственный Комитет Обороны (с 1993 г.). 15 лет он выполнял функции главы государства, не будучи им формально. Только в 2009 г. В Конституцию внесли поправку согласно которой председатель Государственного Комитета Обороны «руководит всей страной».
Главенствующую роль в централистском государстве играет правящая партия, социалистическая или коммунистическая, составляющая часть государственного аппарата. Руководство ею и государством обычно совмещается в одних руках (в северной Корее, правда, главенствующую роль со временем стала играть армия [167] ). Создание других партий либо не допускается, либо они образуют постоянную коалицию вместе с правящей партией.
Богословское государство. Такое государство в мире тоже только одно – Иран. Тамошняя модель правления, если упрощенно, основана на шиитских политических доктринах, тщательно переработанных в республиканском ключе, и теории «народного суверенитета», жестко скорректированной с учетом шиитского вероучения. Источником власти конституционно провозглашен бог. Нация «суверенно» реализует данное богом право на политическую власть. Но не произвольно (как в светских национальных государствах), а соблюдая бого-установленные нормы [168] . Принцип «религиозного народовластия» дополняется и уравновешивается принципом «велаят-е факих» («власть факиха», факих – богослов-законовед) [169] . Рецепированы принципы разделения властей и парламентаризма, впрочем, в заведомо ограниченном объеме. Глава государства (рахбар) пожизненно избирается из числа авторитетных шиитских факихов специальной коллегией (советом экспертов), члены которой, в свою очередь, избираются на прямых выборах из числа религиозно-политических и политических лидеров. Эта коллегия полномочна и смещать главу государства в особых случаях, сам он распустить ее не вправе. Парламент (исламский консультативный совет) избирается на прямых выборах и не может быть никем распущен, во всяком случае Конституция этого не предусматривает. Принятые законы подлежат одобрению законодательно-контрольного органа (совета стражей Конституции), члены которого на паритетных началах назначаются главой государства и избираются парламентом. [170]
167
Что в конечном счете нашло отражение в новой редакции Конституции, принятой в 2009 г. (в ней закреплен идеологический принцип «сонгун», то есть установка на милитаризм, приоритет интересов армии и пр.).
168
«[…] религиозное народовластие наряду с полным уважением к воле и пожеланиям народа, к позиции большинства и общему разуму никогда не ставит коллектив выше Бога и Божественных законов» (Каземи Б. А.Взгляд на религиозное народовластие сточки зрения либерально-демократической критики/Религиозное народовластие: сущность, определяющие компоненты и основные вопросы.
СПб., 2009. С.26).
169
Хомейни учил, ссылаясь на хадисы, что факихи суть повелители правителей, и правители, повинующиеся исламу, должны получать указания от факихов. Следовательно, истинными правителями являются факихи. Поэтому во главе государства должны находиться именно они, а не деятели, не знающие божественных законов и вынужденные получать указания от факихов .
170
Рахбаром в Совет назначаются шесть факихов, а Исламским консультативным советом (по представлению главы судебной власти) избираются шесть юристов. В компетенцию этого органа входит также проверка кандидатов на ключевые должности в стране – членов Совета экспертов, президента, министров, депутатов Исламского консультативного совета.
Споры между ним и парламентом разрешаются с участием специального совещательного органа (советом по определению государственной целесообразности), формируемого главой государства. Глава исполнительной власти (президент) избирается на прямых выборах, избрание подтверждается главой государства. После формирования правительства до начала его работы глава исполнительной власти должен получать вотум доверия парламента. Глава исполнительной власти несет ответственность перед главой государства и парламентом; последний может вынести вотум недоверия правительству, а также инициировать отстранение главы исполнительной власти, при этом окончательное решение по данному вопросу принимается главой государства. [171]
171
В 1981 г. Хомейни отстранил первого президента Абольхасана Банисадра (избранного в 1980 г.).
«Народное» государство («государство масс», джамахирия). Опыт создания такого государства также уникален. Но и его не следует игнорировать. В Ливии (Великой Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии) отвергаются не только разделение властей и парламентаризм, но и «народное представительство» [172] . Источник власти – бог [173] , но принципиально не это. Страна попыталась максимально приблизиться к анархии в академическом понимании этого слова. Нация («массы») там правит «непосредственно». Все взрослое население страны участвует в местных народных собраниях (первичных народных конгрессах). Они выбирают свои секретариаты и местные исполнительные органы (народные комитеты). Из членов секретариатов местных собраний, местных исполнительных органов, а также членов секретариатов провинциальных профессиональных объединений формируются провинциальные собрания (провинциальные народные конгрессы). Те также выбирают свои секретариаты и провинциальные исполнительные органы (провинциальные народные комитеты). Властная система замыкается национальным собранием (всеобщим народным конгрессом), образуемым из членов секретариатов нижестоящих собраний, исполнительных органов, секретариатов национальных профессиональных объединений и пр. Национальное собрание избирает национальный исполнительный орган (всеобщий народный комитет), выступающий специфическим аналогом правительства. У национального собрания и национального исполнительного органа есть руководители, но они не возглавляют государство. Поскольку, повторюсь, «народное представительство» отрицается, нация правит непосредственно. «Народность» дополнительно поддерживается регулярными ротациями.
172
В «Зеленой книге» лидера Ливийской революции Муаммара аль-Каддафи, в которой изложена теория джамахирии, парламентаризм и «народное представительство» жестко критикуются:
«Основное назначение парламента – выступать от имени народа, что само по себе недемократично, поскольку демократия означает власть самого народа, а не власть тех, кто выступает от его имени. Сам факт существования парламента означает власть без народа. Подлинная демократия возможна лишь при участии самого народа, а не его представителей.
Парламенты стали узаконенным барьером, мешающим народу осуществлять свою власть, отстранившим массы от участия в политике и монополизировавшим их власть. Народу оставлено чисто внешнее фальсифицированное проявление демократии – право на стояние в длинных очередях к урнам на избирательных участках. […]
Это означает, что парламенты стали средством узурпации и присвоения власти народа, и, следовательно, народы вправе путем народной революции бороться во имя того, чтобы сокрушить именуемые парламентами орудия монополизации демократии и попрания суверенной воли масс и провозгласить во весь голос новый принцип – никакого представительства ОТ имени народа!» (Каддафи М. Зеленая книга. М., 1989. С.21—22).
173
Впрочем, вопрос об источнике власти в джамахирии можно считать в известной степени дискуссионным, поскольку в Декларации об установлении власти народа («Декларации Себхи») 1977 г. Говорится, с одной стороны, что конституцией джамахирии является Коран, а с другой – что «народ» есть суверенный источник власти.
Впрочем, функции главы государства и исполнительной власти по факту выполняет «лидер революции» (Муаммар аль-Каддафи), никем не назначавшийся и не избиравшийся, никому не подотчетный. Он руководит внешней политикой, командует вооруженными силами, а также контролирует все мало-мальски важные выборы и назначения. Его директивы обязательны для исполнения и т. д.. [174]
Обсуждать, какие из перечисленных форм правления «прогрессивные», а какие «архаичные», тем более какие «правильные» и какие «неправильные», совершенно бессмысленно. Теоретикам следует изучать и описывать формы и конкретные модели правления, а не давать им качественные оценки. А если же рассуждать с «политической» точки зрения, то понятно, что практически везде при необходимости можно отыскать изъяны и пороки. Равно как и достоинства, и преимущества. В данном вопросе, полагаю, лучше быть последовательным релятивистом.
174
В 2009 г. Сын аль-Каддафи Саиф аль-Ислам (давно считавшийся вероятным преемником отца), получил пост «координатора социального и народного управления». Есть основания считать, что установлен или будет установлен дуумвират отца и сына аль-Каддафи.
Предложенная классификация не учитывает всего многообразия мирового государственного опыта. И, как уже сказано, я сознательно сконцентрировался только на современности, исключив исторические прецеденты. Это тема отдельного большого исследования, которое ждет своих авторов. Но в любом случае деление форм правления только на монархические и республиканские не может удовлетворять ни научным, ни практическим потребностям. Поэтому новая «всеобщая» классификация обязательно появится.
III
Государственное устройство
Государственное устройство (устройство) – это внутренняя территориальная организация государства, внутренняя территориальная организация власти в государстве, то есть система разделения государства на территориальные образования с соответствующими статусами и порядок отношений между центральной властью и властями территориальных образований. Также можно говорить об устройстве самих территориальных образований, их внутренней территориальной организации, разделении на территориальные образования второго уровня. (нужно уточнить, что в принципе понятием устройства (государственного устройства) допустимо охватывать правление, режим и территориальную организацию государства в совокупности, но в отечественном правоведении и политологии сложилась традиция сведения устройства именно к территориальной организации.)
1.
В любом учебнике описываются две формы устройства – унитарная (лат. unus – один, unitas – единство) и федеративная (лат. foederatio – объединение). Унитарное государство имеет одну единую систему государственной власти, одну единую правовую систему, одну единую юрисдикцию, а в федеративном действуют две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права, две параллельные юрисдикции [175] . Федеральная и субфедеральные власти, федеральное и субфедеральные правовые системы тесно взаимосвязаны. Субъекты федерации привлекаются к решению вопросов федерального уровня, федерация участвует в решении вопросов субфедерального значения, то есть параллели пересекаются – как в геометрии Николая Лобачевского [176] . Суверенитет государства обеспечивает верховенство федеральной власти и примат федерального права.
175
Президент и генеральный директор Форума Федераций Джордж Андерсон в своей брошюре, вышедшей почти одновременно с первым изданием этой книги, пишет: «Сущность федерализма заключается в наличии двух конституционно закрепленных уровней власти, в определенной степени автономных и подотчетных в первую очередь соответствующим избирателям» (Андерсон Д. Федерализм: введение. М., 2009. С 11). У меня, конечно, есть возражения по поводу «подотчетности соответствующим избирателям». Эмиры в оаэ никому не подотчетны. Значит ли это, что там нет федерации? Исключение? Разумеется. А как быть с ограниченными «монархами» в Малайзии? С историческими монархическими федерациями (Австро-Венгрия, Германская Империя)? Тоже исключения?
176
Лицо, возглавляющее субъект федерации, одновременно может быть главой федерации, то есть главой государства или членом органа, выступающего «коллективным главой государства». Уже говорилось о прусском короле, стоявшем во главе германской федерации (в 1867 – 1918 гг.), об избираемом малайзийскими «парламентскими» монархами из своего числа янг ди-пертуан агонге, об эмирах оаэ, составляющих Высший совет и избирающих из своего числа президента и вице-президента.
Можно также привести советскую практику. В ссср в 1922 – 1936 гг. «коллективным президентом» был Президиум Центрального Исполнительного Комитета. Председателями этого органа были председатели исполнительных комитетов (или председатели советов народных комиссаров) союзных республик. После конституционной реформы 1936 г. «коллективным президентом» ссср стал Президиум Верховного Совета. В его состав входили председатели президиумов Верховных Советов союзных республик.