Время демографических перемен. Избранные статьи
Шрифт:
25 января 2002 г. был принят Федеральный закон о Всероссийской переписи населения № 8-Ф, в нем было записано, что «Всероссийская перепись населения проводится не реже чем один раз в десять лет» (ст. 3.1). В соответствии с этим Законом было принято решение о проведении переписи в 2010 г., что обосновывалось ссылкой на рекомендации ООН в интересах международной сопоставимости проводить переписи в годы, оканчивающиеся на ноль. Кроме того, решение о проведении переписи населения в годы, максимально близкие к 2010 г., было принято главами государств СНГ в Минске 28 ноября 2006 г. Развернулась подготовка к переписи, в 2008 г. была проведена пробная перепись, но затем неожиданно возникли колебания, и перепись едва не была перенесена на 2013 г. Если бы это произошло, то Закон о переписи был бы нарушен при первой же попытке его применения, но, к счастью, в соответствии с окончательным решением правительства перепись была проведена в установленные ранее сроки, хотя и по несколько урезанной программе, опять же по причине нехватки
Постоянно возникающий вопрос о нехватке средств на проведение переписи понятен. Каковы бы ни были ресурсы, которыми располагает бюджет государства, лишних денег нет никогда, всегда существует конкуренция за использование бюджетных средств, и при их распределении исходят из представлений о приоритетности тех или иных расходов. То же, что денег постоянно не хватает именно на переписи, из-за чего они часто откладываются или проводятся по сокращенной программе, как раз и свидетельствует о том, что их место в системе государственных приоритетов невысоко, а это, в свою очередь, говорит о том, что руководство страны не осознаёт серьезного символического значения переписи, а видит в ней по преимуществу чисто техническую счетную операцию, на которой можно и сэкономить в пользу более важных государственных целей.
Но тогда возникает вопрос, может ли всеобщая перепись населения, не осознаваемая как крупное общественно-политическое событие, быть вполне успешной в более узком, техническом смысле, как крупнейшая статистическая операция, производимая с целью получения ценной информации, которую нельзя получить никаким другим путем? Едва ли.
Вопрос о статусе переписи населения, о ее престиже в глазах как населения, так и власти, пожалуй, даже важнее вопроса о затрачиваемых на нее средствах. Если власть не осознаёт и не демонстрирует самоценность переписи как «зеркала», в которое обществу необходимо периодически всматриваться, чтобы понять самое себя, а все время подчеркивает узко прикладные задачи: подсчитать, сколько нужно построить квадратных метров жилья или детских садов и т. п., то она тем самым снижает значение переписи и одновременно доверие к ней со стороны населения, которое начинает подозревать власть в намерениях собрать информацию и для других столь же прикладных целей и не верит, что результаты переписи важны сами по себе.
Между тем доверие населения к переписи – главная предпосылка успешности ее проведения. Неслучайно уже комиссия Гирса пришла к выводу, что, в отличие от традиционных российских ревизий, перепись не должна иметь фискального характера, потому что это может помешать успеху переписи. Во всех странах при подготовке к переписи придается большое значение тому, чтобы в ее программу не включались вопросы, способные вызвать у населения подозрение, будто у него пытаются «выудить» какие-то конфиденциальные сведения, а особенно тому, чтобы убедить население, что государство гарантирует конфиденциальность, неразглашаемость ни при каких условиях всех сообщаемых при проведении переписи сведений.
История российских переписей дает классический пример включения в переписной лист недопустимого, с точки зрения логики переписи населения, вопроса – в 1937 г., отвечая на вопросы переписчика, требовалось отнести себя к верующим или неверующим. Это было время проведения государством активной антирелигиозной пропаганды и прямого преследования церкви, и, естественно, появление такого вопроса не повышало доверия к переписи у достаточно значительной верующей части населения. Однако и много позднее, даже и при отсутствии подобных «провокационных» вопросов, государству не удалось убедить россиян в своей готовности гарантировать конфиденциальность сообщаемых ими при проведении переписи сведений, да оно и не очень старалось [326] .
326
По-видимому, российское государственное управление вообще плохо осознаёт смысл и важность конфиденциальности статистической информации. Недавно достоянием гласности стал случай, когда суд признал неправомерным отказ сотрудника Росстата предоставить информацию судебному приставу и оштрафовал сотрудника. В данном случае информация не имела отношения к переписи населения, приставы запрашивали сведения о засеянных площадях и среднем урожае в фермерском хозяйстве, но принцип конфиденциальности – общий для всех статистических данных. В соответствии с Законом «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ» 2007 г. «первичные статистические данные, являющиеся информацией ограниченного доступа, не подлежат разглашению или распространению и используются только в целях формирования официальной статистической информации», а «субъекты официального статистического учета обязаны обеспечить конфиденциальность информации ограниченного доступа», что они и делали. Решение районного суда поддержал не только областной, но и Верховный Суд РФ (Смольякова Т. Тайна переписи отменяется // Рос. газ. 2012. 14 февр.). В этих судебных решениях удивляет не столько спорная трактовка буквы имеющихся законов, сколько непонимание их духа, неумение увидеть, от чего больше страдают
С этим связана не самая лучшая страница новейшей истории российских переписей – использование при переписях 2002 и 2010 гг. принципа анонимности. Еще в середине XIX в. международные статистические конгрессы выработали перечень обязательных признаков, фиксируемых в переписном листе, и первым среди них были имя и фамилия. Эта рекомендация до сих пор соблюдается при проведении абсолютного большинства переписей во всех странах, всегда соблюдалась и в России. Неожиданная, неизвестно кем навязанная анонимность переписи, несомненно, повлияла – и не в лучшую сторону – на результаты переписей 2002 и 2010 гг. Согласившись с анонимностью, государство как бы расписалось в своей неспособности обеспечить конфиденциальность, что еще больше снизило декларируемое на словах символическое значение переписи, банализировало ее. Перепись 2002 г. проводилась под лозунгом «Впиши себя в историю России!» – это предлагалось сделать, утаив свои имя и фамилию.
Практически анонимность переписи нереализуема, переписчик не может выполнить свою работу, если он не знает, кого он уже опросил, а кого – нет, а нарушение конфиденциальности наиболее вероятно и наиболее неприятно именно на уровне переписчика – на более высоких уровнях в этом нет никакого смысла, да и конфиденциальность лучше защищена. Так что в действительности анонимность переписи – это фикция. В то же время человек, у которого даже не спросили его имени и фамилии, и отвечает на вопросы переписи с меньшей ответственностью, воспринимая заполненный им переписной лист как нечто вроде филькиной грамоты.
Помимо всего прочего, анонимность переписи ведет к утрате ценнейшей информации. При обработке материалов переписи, в соответствии с законом, используются только обобщенные, сводные данные, благодаря чему и обеспечивается конфиденциальность. Однако это не значит, что индивидуальные переписные листы не имеют самостоятельной ценности. Конфиденциальность охраняется на протяжении достаточно длительного, но все же ограниченного срока, и сегодня мы с интересом читаем ответы на вопросы переписи Николая II или Ленина. Если бы они отвечали анонимно, их переписные листы просто нельзя было бы разыскать в общей массе. Но интерес могут представлять ответы не только людей, выделяющихся из общего ряда. Сегодня любой англичанин может получить доступ к переписным листам своих предков, отвечавших на вопросы переписчиков в викторианскую эпоху. У потомков россиян путинской эпохи такого шанса не будет.
Судя по всему, анонимность переписи не сделала участие в ней населения более активным, и у организаторов переписи все чаще возникает идея сделать участие в ней обязательным. Нужна или не нужна обязательность переписи – это отдельный вопрос. Но как можно одновременно настаивать на анонимности переписи и на ее обязательности, предполагающей какие-то санкции за непрохождение переписи?
Нет сомнения, что у организаторов переписи всегда есть проблемы с охватом населения, его доверием к переписи, достоверностью получаемых ответов и т. п. Здесь важен позитивный и негативный опыт проведения переписей, накопленный как в нашей, так и в других странах, его обобщение и осмысление. Но не менее важно извлечь уроки из истории переписей и применительно к их программам.
И прежде, и теперь при переписях населения собираются сведения об экономических, социальных и других процессах в стране. Скажем, международные эксперты рекомендуют совмещать переписи населения с переписями жилого фонда, и большинство стран следуют этой рекомендации. При проведении переписей обычно изучаются уровень образования, занятость и безработица, источники средств к существованию и т. п. Подобная информация нужна очень многим – представителям власти, политическим и общественным деятелям, ученым, журналистам, да и вообще всем гражданам. Их потребности по возможности учитываются при разработке программ переписи, но учитывается также важность и актуальность того или иного вопроса здесь и сейчас. К примеру, при проведении дореволюционных и даже довоенных отечественных переписей был актуальным вопрос о грамотности населения, но по мере развития образования он утратил свою актуальность как самостоятельный вопрос, что и нашло свое отражение в программе переписи 1959 г.: в ней уже не было вопроса о грамотности, а был вопрос об уровне образования. Иными словами, часть вопросов переписи может и должна изменяться, следуя за изменениями самих экономических и социальных реалий, и в этом смысле у разработчиков программ переписи должна быть определенная свобода при формулировании вопросов и схем разработки полученных ответов. При этом необходимо учитывать и то, что по ряду вопросов достаточную информацию можно получить и из других источников, а также и то, что определенная информация, представляющая определенный интерес, все же не настолько общезначима, чтобы получать ее с помощью такой масштабной и дорогостоящей процедуры, как всеобщая перепись населения. Скажем, едва ли нужно включать в переписной лист вопрос «Имеете ли Вы ученую степень кандидата или доктора наук?», как это было сделано при переписи 2010 г. По данным Росстата, в 2010 г. в России было немногим более 100 тыс. человек с учеными степенями. Целесообразно ли опрашивать более 100 млн человек для того, чтобы несколько уточнить эту цифру?