Концептуально-теоретические основы правового регулирования и применения мер безопасности
Шрифт:
Очень часто материальные и процедурные меры безопасности увязываются в единые пакеты с целью создания особых режимов безопасности 150 . Соглашаясь с позицией О.С. Родионова о разделении режимов на стимулирующие и ограничивающие 151 , мы полагаем, что режимы безопасности относятся именно к последним. Под режимами безопасности предлагается понимать «специальные правовые режимы деятельности органов государственной власти, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально организационной и правовой меры, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства» 152 .
150
О.С. Родионов определяет правовой режим «как совокупность
151
Там же.
152
Рушайло В.Б. К вопросу о теории классификации специальных административно-правовых режимов в сфере обеспечения безопасности // Право и политика. 2003. № 10. С. 52.
По существу, основу режима безопасности составляют системы запретов и обязанностей, которые необходимо соблюдать при обращении с объектом усиленной охраны или с источником повышенной опасности. Режимами мер безопасности можно считать увязанные в «пакеты» правоограничения: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, профилактический учет несовершеннолетних правонарушителей, режим гостайны. К режимам, сочетающим стимулирующие и ограничивающие меры, относится режим в исправительных учреждениях (ст. 82 УИК РФ), а вот режим особых условий в исправительных учреждениях (ст. 85 УИК РФ) в большей степени представляет собой режим безопасности.
С.Д. Хазанов выделяет несколько специальных административно-правовых режимов: режим закрытого административно-территориального образования, режим пограничной зоны, режим особо охраняемой природной территории, карантин, режим содержания в ИВС и т. п. Когда такие режимы вводятся для устранения угрозы безопасности при возникновении экстраординарных ситуаций социального и природно-техногенного характера, он определяет их как экстраординарные режимы – режимы особого, чрезвычайного и военного положения 153 . Используемые при этом правовые средства «направлены на предупреждение, охрану и защиту и содержат дополнительные административно-правовые запреты, ограничения, обязывания для граждан, организаций и нижестоящих государственных органов и дополнительные властные полномочия, в том числе дискреционного характера, для органов государственной власти» 154 .
153
См.: Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации (административно-правовое исследование) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 10–11.
154
Там же. С. 10–11.
В зависимости от объекта-носителя выделяются:
территориальные режимы – режим закрытого административно-территориального образования, военного положения, чрезвычайного положения;
объектные режимы – режим объекта атомной энергетики, режимы, имеющие место в учреждениях уголовно-исполнительной системы и др.;
режимы обращения с предметами, представляющими повышенную опасность или имеющими важное государственное значение, – режимы оборота гражданского оружия, наркотических веществ, сильнодействующих ядовитых веществ, документов, содержащих государственную тайну, паспортно-регистрационный режим;
функционально-деятельностные режимы – режим деятельности МЧС России, противопожарный режим, режим контртеррористической операции и др.» 155 .
По отрасли законодательства, в рамках которой регламентируются меры безопасности, их можно подразделить на конституционно- 156 , административно-, гражданско-, уголовно-правовые, трудовые и производственные, а также гражданско-, административно-, уголовно-процессуальные и уголовно-исполнительные. Но в принципе меры безопасности – это межотраслевой институт, то есть институт, представленный во всех отраслях законодательства и права. При этом возможно, что правила безопасности могут находиться в одной отрасли законодательства, а санкции безопасности – в другой.
155
Рушайло В.Б. Указ. соч. С. 54.
156
В юридической науке давно обосновывается выделение конституционной ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности (см., например: Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86–91). Мы поддерживаем эти предложения, но полагаем, что часть мер, которые включают в конституционную ответственность (например, ограничение (лишение) специального или общего статуса физического лица), по своей природе относятся к мерам безопасности в виде правил или санкций безопасности.
В особую группу мы выделяем используемые для предупреждения преступности антикриминальные меры безопасности. Основой для такого выделения мы считаем криминальную опасность, то есть угрозу, которую представляет преступление или преступность, преступник или преступная группа. Наряду с преступлением и преступником в качестве источника опасности можно выделить правонарушение и правонарушителя, а соответственно этому можно выделить антиделиктные меры безопасности. Подавляющее большинство мер безопасности являются многофункциональными, то есть применяются для охраны объекта от различных опасностей, например сразу от криминальной или деликтной опасности. Предполетный досмотр пассажиров и багажа используется для охраны от административных правонарушений и от преступлений террористического характера.
Поскольку мы выделяем источник опасности и источник повышенной опасности, объект охраны и объект усиленной охраны, в теории следует различать меры безопасности и меры повышенной безопасности. По существу на практике это делается уже давно.
Меры безопасности как сложнейший социальный феномен имеют множество самых различных признаков, а потому правомерны их самые различные классификации. В данной главе приведены лишь те, которые, на наш взгляд, способствуют пониманию феномена мер безопасности либо используются в тексте настоящей работы.
1.3. Пределы и основания применения мер безопасности
1.3.1. Меры безопасности и права человека
Содержание мер безопасности образуют специальные запреты и обязанности, или, по-другому, – ограничения безопасности. Поэтому в правовом государстве их пределы должны быть четко обозначены. Данное положение настолько очевидно, что его не стоило бы и обсуждать. Однако мировая и российская история свидетельствует, что общественное и профессиональное мнения в этом вопросе «шарахаются» из крайности в крайность: от полнейшего произвола до болезненной боязни ограничить некие «абсолютные» права и свободы.
Подобные зигзаги демонстрируют отсутствие концептуальной основы, на которой должны базироваться правовое регулирование и применение мер безопасности. Для начала следует однозначно определиться по вопросу о принципиальной возможности ограничения прав человека при использовании мер безопасности. Некоторые ярые правозащитники усматривают порочность мер безопасности уже только в том, что они ограничивают права и свободы граждан.
Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, принятая Генеральной Ассамблеей ООН; Европейская конвенция «О защите прав человека и основных свобод» от 4 ноября 1950 года; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года (оба вступили в силу для России 3 января 1976 года); Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года провозглашают права и свободы человека и гражданина. К ним относятся: право каждого на жизнь, свободу, личную неприкосновенность; свободу от рабства и подневольного состояния; свободу от пыток и жестокого обращения; свободу от произвольного вмешательства в частную жизнь и посягательства на неприкосновенность жилища; право на гражданство; право на свободу передвижения и выбор места жительства; право на владение имуществом; право на свободу мысли, совести и религии; право на свободу убеждений и на свободное выражение их, на поиск, получение и распространение информации независимо от государственных границ; право на мирные собрания и ассоциации; право на участие в управлении своей страной, на равный доступ к государственной службе; право на труд и равную оплату за равный труд; право на отдых; право на достойный жизненный уровень; право на медицинское обслуживание; право на образование; право на справедливое судебное разбирательство; право считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена путем гласного судебного разбирательства и обеспечением возможности для защиты; право на убежище и некоторые другие. Декларация провозглашает неотъемлемость, равенство прав и свобод, недопустимость дискриминации.
Права и свободы, провозглашенные в указанных документах, легли в основу Декларации прав человека и гражданина от 22 ноября 1991 года, а позднее – Конституции РФ от 12 декабря 1993 года. Впервые в истории России Конституция закрепила, что человек, его права и свободы – высшая ценность.
Но даже за короткий период новейшей истории России применительно к правам человека отмеченные выше противоречивые тенденции (от боязни ограничить права и свободы во имя общественных интересов до их бездумного ограничения во имя общественной безопасности) хотя и не так отчетливо, но проявились.