Конституционные идеи Андрея Сахарова (сборник)
Шрифт:
Замысел национально-государственного устройства (нового Союзного договора, основанного на Конституции) был разработан А. Д. Сахаровым давно и сперва изложен (в соавторстве с Г. В. Старовойтовой) в программных документах Межрегиональной группы народных депутатов СССР. Теперь этот замысел получил конкретную юридическую форму.
Какова же четвертая сквозная идея проекта?
Во-первых. «Первоначально структурными составными частями Союза Советских Республик Европы и Азии являются Союзные и Автономные республики, Национальные автономные области и Национальные округа бывшего Союза Советских Социалистических Республик» (ст. 25). Сталинское разделение всех национально-государственных образований в СССР на четыре категории, подчиненные по вертикали высшей из них — союзной республике, — как и союзные республики, в свою очередь, подчинены имперскому наднациональному центру — это неравноправное устройство уничтожается. И новый Союзный договор подписывают все бывшие части СССР в качестве равных республик, независимо от размеров, наличия внешней границы, численности населения. В частности, впервые появляется Республика Россия, отдельно от других республик, становящихся на месте автономий в бывшей РСФСР.
Никакого «центра» над республиками нет. Но сильные (то есть суверенные) республики добровольно, по условиям Союзного договора, передают строго оговоренный минимум полномочий (компетенции) создаваемому ими Центральному Правительству (ст. 23). Весь конституционный процесс преобразования идет снизу вверх. Не центр «расширяет права республик», а они вручают их центру. Передача центру наиболее важных (затрагивающих интересы всех республик) внешнеполитических сношений; организация совместной обороны (армии) и оборонной промышленности; межреспубликанская (всесоюзная) денежная единица и общая часть бюджета, выделяемая республиками из своих бюджетов; транспорт и связь общесоюзного значения. Двухпалатный Съезд, Президент, Совет Министров, Верховный Суд.
Во-вторых (и тут, пожалуй, изюминка предлагаемой структуры!). Помимо обязательного минимума полномочий, которые республики делегируют избранному и контролируемому ими Центральному Правительству, каждая республика также вправе добровольно, по своему усмотрению, дополнительно передать центру те или иные экономические, административные и прочие функции управления.
Республика может заключить Специальный протокол к Союзному договору.
По дополнительному договору права республики могут сужаться, но могут и расширяться. Республика, например, может располагать и собственными национальными военными формированиями (под общесоюзным командованием), и собственной денежной единицей, но может и не располагать. Дополнительный протокол подписывается каждой вступающей в Союз республикой с Центральным Правительством и ратифицируется Съездом — по существу, он заключается со всеми остальными членами Союза. То есть требуется согласие на дополнительные условия вступления в Союз как вступающей республики, так и Союза.
А это означает, что степень интегрированности той или иной республики в Союз (или, если угодно, объем ее реального суверенитета) неизбежно окажется чрезвычайно разнохарактерной, специфической. И если связь одних республик с Союзным Целым будет минимальной, то связь других членов Союза с центром практически мало отличалась бы от нынешней. Но любые территориально-экологические, экономические, культурно-языковые интересы каждой республики были бы надежно оберегаемы Договором и Специальным протоколом — оберегаемы ровно в той мере, в какой сама республика сочла бы это для себя необходимым и посильным.
Ведь государственный суверенитет — не только право, престиж, гордость, символика, но и тяжкая ноша всестороннего самообеспечения, включая финансовые расходы, «свою» бюрократию, квалифицированные кадры и проч. Каждый народ имеет право получить суверенитет в том объеме, который соответствует его действительным возможностям и чаяниям, выявляемым посредством референдума.
Конституция Сахарова предусматривает в этом отношении огромную (индивидуальную!) степень гибкости и многообразия форм включения каждой республики в Союз — и в этом самая сильная сторона проекта. Оговорены и права народностей, не имеющих своих территорий. Будут удовлетворены четыре десятка нынешних автономий, а также те, кто собирается их создать (немцы, крымские татары и др.).
Идет ли речь о федеративном государстве, о «настоящей» федерации (в отличие от мнимой, существующей ныне)? Или Союз, как он обрисован в сахаровской Конституции, — это конфедерация?
Идея сочетания общего Союзного договора и дополнительных специальных протоколов делает этот сакраментальный вопрос излишним.
С одной стороны, будущий Советский Союз может быть лишь конфедерацией! Иначе он распадется, многие республики не пожелают войти в состав такого содружества наций, которое ущемит их государственный суверенитет, так или иначе подчинит центру, превратит всего лишь в часть пусть и демократизированного федеративного государства. Правомерно пожелают особой и суверенной республики не только балтийские, закавказские народы, Украина или Молдавия, Татария или Карелия, но и, конечно, сами РУССКИЕ. Причем Республика Россия сама решит, не выделить ли ей в своих безмерных пространствах автономные административные регионы: скажем, Северо-Запад, Центральную Россию, Поволжье, Урал, Западную Сибирь, Восточную Сибирь, Дальний Восток.
С другой стороны, исторически сложившийся общий экономический рынок; реально существующий неофициальный язык межнационального общения; 60-миллионная миграция между республиками; обилие смешанных браков, переплетение языков и диалектов (особенно в Белоруссии и на Украине); привычки жизни в какой-никакой, но одной стране, без внутренних виз, пошлин и т. п.; отсутствие у многих народов традиций собственной реальной государственности (во всяком случае, на протяжении последних полутора, трех, а то и пяти и более веков); малочисленность некоторых этносов, нуждающихся не в том, чтобы срочно обзавестись своим министерством иностранных дел или собственной денежной единицей, но просто в бережном сохранении национально-культурной автономии, традиционного уклада жизни, землепользования или водопользования, чистых экологических ниш, и т. д., и т. п., — все это при непременном условии подлинного самоопределения неизбежно придаст будущему Советскому Союзу много черт действительной федерации. Даже для крупных суверенных республик в составе Союза «конфедерация», может быть, окажется более тесной (органичной, выгодной), чем обычно подразумевает этот политологический термин.
Гибрид федерации и конфедерации! Ни на что в мире не похожее, беспрецедентное государственное объединение, слишком пестрое по уровням развития, историческим и культурным корням и… слишком единое для такой пестроты… это уж с какой стороны на него посмотреть.
Здесь не место пускаться в более детальное обсуждение соответствующих сторон проекта А. Д. Сахарова, как и его Конституции в целом. Опущу многое, что заслуживало бы быть отмеченным и прокомментированным: от статьи об исключении из Союза — до выгодных для малых народов квот при выборах в Палату Национальностей; от предложения осторожно заморозить на 10 лет дальнейшее изменение границ внутри Союза (вообще внести тем самым в Конституцию идею о переходном периоде при возникновении Союза) — и до неизбежных спорных или неясных пунктов. (Я, например, возражал в беседе с Андреем Дмитриевичем против того, что «обе палаты заседают совместно, по по ряду вопросов, определенных регламентом Съезда, голосуют раздельно» — ст. 29. Так практикуется теперь. И мне это представляется бессмысленным. Две палаты во всех демократиях мира заседают, как правило, раздельно; у них несколько разных функций, и, в частности, одна из палат — верхняя, а другая — нижняя; если палаты разные не только по нормам и порядку избрания, но отчасти по функциям или правам, вот тогда понятно, почему нужно иметь их две. Мне непонятно также, почему, если уж возможна эмиссия особой республиканской валюты, ее выпуск и аннулирование находятся в исключительном ведении Центрального банка Союза.) Но обсуждение проекта А. Д. Сахарова — впереди. А задача настоящего послесловия носит самый предварительный, скромный характер.
Не могу лишь умолчать о том, что нынешние насилия и конфликты, особенно в Закавказье, по мнению многих, делают вряд ли осуществимым проект Сахарова, который рассчитан как бы на спокойную, цивилизованную, рациональную эволюцию. Мы много говорили с А. Д. о том, чем могла бы обернуться на деле — вот сейчас, идет ли речь о Нагорном Карабахе, Абхазии, Южной Осетии и т. д. — попытка ввести в действие такую Конституцию… Андрей Дмитриевич тяжко задумывался, говорил о тупиковости ситуаций, когда убедительного, практически неуязвимого решения нет и не может пока быть вообще
Однако именно в такого рода «безнадежных» положениях, убедившись, что любые предложения и планы разбиваются при столкновении с политической реальностью, что разумные компромиссы не проходят, — Андрей Дмитриевич находил (именно поэтому!) наиболее практичным придерживаться принципа. Ведь принципы, видите ли, это не то, что грезится мечтателям и чудакам. Принципы не сваливаются к нам с небес. Они вызревают и шлифуются в сотнях исторических казусов. Они плод всей эпохи (в данном случае эпохи падения колониальных империй и буйного роста числа независимых государств на земном шаре в XX веке). Плод часто горького, затянувшегося, кровавого, но верного опыта. Поэтому, когда никакого выхода не видать, мудрее и практичнее всего довериться именно принципу.