Очерки по истории политических учреждений России

Ковалевский Михаил Максимович

Славянофилы обвиняют Петра Великого в том, что он создал в России бюрократию, построенную по иностранному образцу, что он совершенно уничтожил народное управление как центральное, так и местное. Их обвинения основаны на идеализации слабых зачатков самоуправления, которым пользовалась в древнем русском государстве община отчасти в виде выбранных старейшин (старост), называемых честными и верными людьми (целовальники, верные люди), отчасти в виде псевдопарламентов (соборов), которые, как мы видели, менее всего представляли русский народ. Но все же нельзя сказать, и факты подтверждают это, что эти обвинения совершенно лишены основания. Несомненно, великий реформатор никогда не думал призывать народ в сотрудники в том деле, которое он считал делом возрождения своей страны, и по вполне понятной, с его точки зрения, причине его подданные были совершенно враждебны его намерениям. Но каковы же, спросят нас, были его намерения?

Прежде всего он имел в виду увеличение военных сил, чтобы начать победоносную войну со шведами, поляками и турками и добиться господства на Балтийском море, проект, который занимал уже великого царя XVI в. Ивана Грозного. Чтобы выполнить этот план, нужно было реорганизовать всю военную систему; нужно было создать постоянную дисциплинированную армию, хорошо оплачиваемую, не имеющую ничего общего с теми случайными сборищами неопытных крестьян-земледельцев, которые были слишком заняты своими частными делами, чтобы служить государству с усердием и самоотречением, безусловно, необходимыми для настоящего войска. Но так как для реорганизации армии и для ведения войны нужны были деньги, то сделался необходимым пересмотр налоговой системы. Существующая система состояла в прямом обложении, но крупным недостатком ее было то, что объектами обложения являлись не отдельные лица, а целые семьи, живущие под одной крышей; благодаря этому большое число плательщиков ускользало от обложения: они записывались как одна семья, как один дом. Таким образом, в списках фигурировали с единственной целью — заплатить казне меньше, чем следует, много обширных семей, которых не существовало на самом деле. При таких условиях было вполне естественным ввести в порядок обложения реформу, задуманную Петром Великим. Она состояла в обложении не семьи, не дома, а в обложении человека, души. Так как эта система была уже испытана в Швеции, то Петр взял эту страну за образец, когда реформировал финансовую систему своей империи.

Но когда эти необходимые военные и финансовые реформы были начаты, они повлекли за собой в качестве естественного результата полную перестройку всей административной машины в целом. Чтобы понять необходимость такого последствия, нужно вспомнить то, что было сказано выше по поводу тесной зависимости, существовавшей между владением землями, с одной стороны, и военной или гражданской службой — с другой. В Московском государстве XVI и XVII вв. «служилые люди» как thanes в англосаксонский период находились в рядах совета, во главе целых областей или управляли городами и укрепленными местечками. Гражданские должности раздавались как награды заслуженным офицерам, которые часто просто просили царя, чтобы он назначил их на ту или иную должность, дабы они могли «покормиться». Это слово, как мы видели, сделалось terminus technicus. Итак, предполагалось, что должностные лица могут обращать в свою пользу все, что они собирают сверх назначенной для данного города или местечка суммы косвенного налога. При таких условиях глава местной администрации, понятно, был склонен увеличивать повинности, падавшие на население. И так как тогда не был проведен еще принцип разделения властей, то воевода совмещал в себе начальника местных войск, начальника полиции и судью. Само собою разумеется, что он единолично не выполнял всех обязанностей, связанных с этими должностями, а пользовался помощью платных писцов, дьяков. Удовлетворенный правильным поступлением штрафов и других сумм, оплачивающих издержки по судопроизводству, воевода отправление правосудия предоставлял дьяку, и последний, разумеется, пользовался своим положением для взимания взяток с тяжущихся. Петиции, время от времени посылаемые царю, часто содержали в себе жалобы на эти злоупотребления. И действительно, первому из Романовых царю Михаилу пришлось однажды признать, что воеводы и другие гражданские чиновники, служившие в центральных канцеляриях или приказах, вели дела совершенно не так, как предписывалось изданными указами, и пускали в ход вымогательства, требуя взятки в виде подарков деньгами или натурой.

С того времени, когда по реформе Петра военное управление и сбор податей перешли в руки чиновников, непосредственно назначаемых правительством, воеводы сделались в большинстве случаев местными чиновниками в суде или в полиции. Но, не желая оставить их без контроля при отправлении ими их ответственных функций, Петр начал вводить по образцу немецких городов например, Риги и Ревеля, местные бюро под названием ландратов и канцелярии городских голов или бургомистров. Это был только первый шаг; были задуманы уже более важные реформы, когда военные приготовления ввиду необходимости расширить пределы России вплоть до Балтийского моря и выдержать для этого долгую войну с Карлом XII и его союзниками — днепровскими казаками, которые под начальством Мазепы бились за свою независимость, помешали великому царю отдаться делу осуществления внутренних реформ и принудили его отложить надолго те, к которым он собирался приступить. Но годы, которые он провел, разъезжая по Европе, пополняя свои технические знания на набережных Голландии или сражаясь с немцами или шведами, не были всецело потеряны для задачи будущей реорганизации империи. В Париже Петр, как полагают, выразил свое крайнее удивление пред главным создателем централизации управления во Франции Ришелье следующей фразой: «Если бы мне удалось найти такого министра, я с удовольствием отказался бы от половины своего государства под тем условием, чтобы он помог мне управлять другой». Быть может, эта фраза, передаваемая французскими мемуарами того времени, сомнительной подлинности, но она хорошо выражает то почтительное удивление, в которое приводила новая система неограниченной монархии и централизации, начатая Ришелье и законченная Людовиком XIV, государей всего континента вплоть до самой России.

Легко понять, что при таких условиях французские учреждения сделались образцом для разных государств Европы. И действительно, их более или менее рабски скопировали властители Швеции и Дании, тем более что они в конце XVII в. начали успешную борьбу с представительными собраниями и попытались при помощи низших слоев народа положить конец покушениям на захват политической власти со стороны феодальной аристократии. Этим объясняется как полное сходство, которое легко усмотреть между провинциальными и центральными учреждениями Франции и двух названных северных королевств, так и тот факт, что эти последние и сделались образцом для Петра Великого. Говорят, что знаменитый немецкий философ Лейбниц обратил внимание великого царя на преимущества, которые представляла, по сравнению с отдельными всемогущими министрами, система коллегий, состоявших, как в Швеции, во главе различных отраслей общественного управления.

Петр обращался с просьбой к своим русским и иностранным корреспондентам выработать план коренного преобразования приказов по образцу коллегиальных учреждений Швеции и Дании. Но испытующий взгляд реформатора обращался не исключительно на эти страны; двум молодым государственным людям, посланным им в Голландию и Англию, было поручено сообщать ему обо всех важных предприятиях, которые проводили обе эти страны в политической, экономической или торговой области. От них требовалось в то же время, чтобы они указывали что из описываемого в их донесениях могло быть перенесено в Россию при единственном условии — не изменять самодержавного строя правления ее. Исключительно это условие объясняет, почему английскому корреспонденту Петра Салтыкову нечего было сказать в записке об английском парламенте и почему он представил ничтожной власть палаты лордов, нелепо сравнив ее с обыкновенным Государственным советом, имеющим только совещательный голос в делах страны. Необходимость уничтожить в своих писаниях всякие зачатки представительства, заключавшиеся в учреждениях, которые они видели, заставила других корреспондентов говорить о первой палате шведской, как о частном совете, не имеющем никакого прямого влияния на ход общественных дел и на создание новых законов.

Неизбежным результатом этого было только то, что корреспонденты царя, всячески рекомендуя ему введение административных бюро по образцу или коллегиальных бюро Швеции и Дании или многочисленных советов, которые регент Франции Филипп Орлеанский, следуя совету знаменитого аббата Сен-Пьера, хотел создать в королевстве как раз во время посещения Парижа Петром, не смели заикнуться о щекотливом вопросе реформы центрального правительства. Таким образом, эти новые учреждения были непосредственно подчинены только контролю царя. И, понятно, это было не под силу отдельному человеку, хотя бы этот человек и обладал всей энергией и всем громадным умом, отличавшими великого реформатора.

Петр считал, что высший контроль может принадлежать только ему. Он лично наказывал высших государственных чиновников, которые не устояли пред соблазном легкой наживы. Но, само собой разумеется, большинство виновных ускользало от наказания, потому что не было никого, к кому можно было бы апеллировать по поводу незаконного решения центральных канцелярий, постановленного в административном или судебном порядке. В 1705 году перестала существовать дума, прежний боярский совет, и не была замещена никаким подобным учреждением, если не считать таковым частную царскую канцелярию, носившую название ближней канцелярии.

С того момента, когда происхождение или занятие предками важных должностей перестали считаться дающими право на место в частном совете, когда люди низкого происхождения, благодаря важному месту, занимаемому ими в иерархической лестнице или чину, были призваны сделаться советниками царя, оказалось необходимым создание нового специального органа взамен упраздненной думы. Петр полагал ответить на эту необходимость созданием под именем сената постоянного собрания высших сановников государства, к которым должны были быть присоединены также президенты коллегий. Этот проект в первый раз был испытан во время нового путешествия царя в Европу. Составленный указанным уже выше способом Сенат был призван в отсутствие монарха к выполнению высших правительственных функций. Он заведовал общественными делами, контролировал административные и судебные учреждения всей страны, ему же принадлежала в первой инстанции юрисдикция по политическим преступлениям, в число которых входило всякое нанесение ущерба казне, например выделка фальшивой монеты. Кроме высших чиновников — членов сената, мы находим еще чиновников во главе областей, которые хотя считались скопированными со шведских, соответствовали как по имени, так и по значению французским губернаторам.

Из этого беглого обзора состава и сферы компетенции сената видно, что высшие чиновники администрации — центральной и местной сами следили за правильностью своих действий. Так как они и вообще составляли большинство в сенате, то им достаточно было только заручиться еще снисходительностью нескольких сановников, назначаемых короною, чтобы иметь возможность всегда ускользнуть от ответственности за какое бы то ни было превышение власти, за какую угодно несправедливость, совершенную ими. До какой степени при таких условиях страдало общественное дело, можно судить по заявлениям самого царя. В указе 1722 года, согласно которому президенты коллегий, за исключением двух только, перестали призываться заседать в сенате, царь говорит: «Как могут они быть своими собственными судьями?» Авторы мемуаров, писанных в ту эпоху, Берхгольц и Пассевич так комментируют эти слова: «Первым злом было то, что в коллегиях никто не осмеливался выступать против мнения президента, заседающего в сенате; вторым — то, что, благодаря своему присутствию в сенате, президент коллегии приобретал право быть несправедливым — он волен был обманывать юстицию в своем ведомстве».