Очерки по истории политических учреждений России
Шрифт:
Глава VI
Реформы Александра I. — Центральные учреждения
Царствование Екатерины II отнюдь не может быть рассматриваемо как отправной момент в истории развития центральных учреждений. Она удерживает сенат, созданный, как мы видели, Петром Великим; она восстановляет должность генерального прокурора и возвращает ей в почти полном объеме значение, которое она имела при великом реформаторе; она прилагает все усилия, чтобы искоренить взяточничество и нерадивость, столь обычные для членов высшего сословия, и применяет теорию разделения властей, поручая одним секциям сената отправление чисто судебных функций и делая из других контролирующее учреждение, пред которым в случае дурного управления ответственны все чиновники и все административные коллегии. Старые французские парламенты и другие высшие учреждения с их правом протестовать против мер, противоречащих существующим законам, внушили автору «Духа законов» известную теорию о том, что в каждом государстве, заботящемся о справедливости и праве, должно существовать учреждение, охраняющее существующие законы от всякой попытки — прямой или косвенной, нарушить их, безразлично со стороны ли чиновников или верховной власти. Это учреждение должно было сделаться, по его выражению, главным хранилищем законов. И среди других заимствований Екатерины у Монтескье мы можем указать как раз на ее проект превращения русского сената в подобное хранилище законов. Она ясно выразила свою мысль по этому поводу в писаных инструкциях, розданных ею членам законодательной комиссии. Сенату разрешалось обнародовать прокламации (указы) в том смысле, какой имело это слово в Англии во времена Стюартов, и в то же время он обязан был согласовывать их с существующими законами. По одному чиновнику, подчиненному генеральному прокурору, было назначено в каждом департаменте сената для выполнения специальной функции — контроля над закономерностью совершаемых данным учреждением актов. Частные люди также могли жаловаться на нарушения законов, совершенные провинциальными администраторами, не исключая отсюда и губернаторов, и эти жалобы должны были разбираться определенным числом департаментов сената. Генеральный прокурор должен был присутствовать только на общем собрании всех департаментов. В тех случаях, когда он сомневался, какое решение должно быть принято, чтобы оно отвечало требованию закона, он мог снестись непосредственно с императрицей.
Легко увидеть после сделанных замечаний что Екатерина II не внесла никаких органических перемен в политическую организацию империи. Государыня-самодержица, как и ее предшественники, не создала никакого нового учреждения, которое помогало бы ей в ее осуществлении неограниченной власти, даже такого учреждения, какое сохраняли современные ей монархи в лице Государственного совета. Однако принимались серьезные решения по совету каких-нибудь совершенно неответственных безвестных людей, чаще всего по совету какого-нибудь любимца, как известный Потемкин или как его счастливый соперник, бесчестный и деспотический Зубов. Тем не менее именно вышеописанные монархические и аристократические учреждения имели в виду такие люди, как поэт и важный чиновник Державин или историк Карамзин, когда в царствование Александра I говорили о необходимости уберечь старые государственные учреждения от революционных попыток переделать их по образцу учреждений императорской Франции.
Всякий, кому дорога историческая истина, признает, что было очень мало древнего и соответствующего народному духу в этих полушведских, полунемецких надстройках над московскими учреждениями и обычаями. Характернейшей чертой тех, которые в эпоху Александра I считали себя консерваторами, являлось и является еще теперь желание восстановить не столько русские, сколько также иностранные учреждения, лишь бы только они не соответствовали новым нуждам общества. В самом деле, ни крепостное право, ни местное самоуправление в виде уездных и губернских дворянских собраний не были в числе основ Московского государства; полное отсутствие всякого центрального политического учреждения, кроме сената, собственно административного и судебного центра, совершенно противоречило политической системе старого государства, где сперва князья, позже великие князья и цари обыкновенно решали текущие дела, советуясь как с боярской думой, так и со всем народом, собиравшимся на общее собрание, а позже на собор, являвшийся видом неполного народного представительного собрания. И мы можем сказать с полным правом, что нельзя пытаться найти истинных консерваторов в рядах бюрократии, созданной по иностранному образцу, самое существование которой является как бы отрицанием старых русских учреждений. В России всегда существовали реакционные партии, не перестававшие стараться возвратить страну ко временам Екатерины II или Николая I, т. е. к эпохе расцвета самодержавия, допускавшего местное дворянское управление. Но в России никогда не было настоящих консерваторов, за исключением отчасти романтической школы старых славянофилов, желавших восстановить как политические учреждения ушедших веков, так и нравы и обычаи их далеких предков, нравы, сохранившиеся еще в крестьянстве. Но эта политическая археология слишком далека от быстро прогрессирующего общества, чтобы она заслуживала серьезной критики. Мы можем поэтому сказать, что конфликт, возникший между теми, которые под прямым влиянием Александра I переделывали русский политический строй, и теми, которые всячески этому мешали, не имеет ничего общего с вечной борьбой, ведущейся между сторонниками прогресса и защитниками установленного порядка.
После смерти Екатерины в России было столь полное отсутствие центральной политической организации, что Павел I, который призван был руководить судьбами России, мог без всякой помехи проявлять самый жестокий деспотизм, подвергая всяким случайностям внутреннюю и внешнюю безопасность государства. Высшее сословие увидело, что его вольности, дарованные Екатериною, находятся в опасности из-за недоверия государя к дворянству, которое ввиду этого не могло сохранить своих предводителей и свои губернские собрания. Вместо того чтобы основать свое самодержавие на самоуправлении высшего сословия, Павел I задумал завершить бюрократическую организацию; он создал сперва должности министров, затем секретариат, разделенный на столько департаментов, сколько было министров, т. е. на семь, и общее собрание начальников департаментов и министров, которое было неточно названо Государственным советом. Так началась в его царствование реформа высших учреждений по системе, созданной французской революцией и введенной первым консулом Бонапартом. Генеральный прокурор сохранил свое прежнее влияние, являясь теперь в роли министра юстиции. Кроме того, было создано Министерство финансов, торговли и уделов. Строго бюрократическая система проведена была и во внутреннем устройстве министерств; главные чиновники были совершенно свободны от административного или судебного контроля и заведовали всеми делами, относящимися к губерниям, вместе с губернаторами, и к уездам — вместе с их помощниками.
Административная централизация, подобная французской, была, таким образом, уже введена в России, когда удачный дворцовый заговор открыл Александру I, ученику республиканца Лагарпа, дорогу к трону и дал возможность завершить политическое преобразование России по образцу учреждений императорской Франции.
Чтобы выяснить причины незаконченной политической эволюции России, мы попытаемся дать общее описание политических и социальных идеалов этого монарха. Среди монархов первой части XIX в. никто в большей степени, чем внук Екатерины II, не может считаться учеником французских философов и моралистов. Его воспитание было доверено императрицей знаменитому Лагарпу, который сам был проникнут теориями энциклопедистов и еще в большей степени философией Ж.-Ж. Руссо. Нечего поэтому удивляться, что еще за много лет до своего восшествия на престол, молодой наследник выражал уже крайне отрицательные мнения о существовавших в России учреждениях. В своих письмах к Лагарпу, недавно опубликованных автором наиболее полной биографии Александра I, генералом Шильдером, он ясно говорит о своем намерении созвать когда-нибудь в России представительное собрание. Этому собранию он предполагал поручить выработку либеральной конституции для империи. Для себя же он мечтал о тихой, спокойной жизни вдали от общественных дел, о жизни, полной радости при виде созданного им самим общего счастья, так как им была бы России дарована политическая свобода, им же она была бы избавлена от деспотизма и тирании.
Эти политические воздушные замки («divagations politiques»), как называл эти мечты Александра I его выдающийся друг и советник, князь Адам Чарторыйский, не покидали императора в течение наилучшей и наиболее достойной части его царствования. Этим мечтам великое герцогство Варшавское обязано своею свободной конституцией, отмененной после первого польского восстания в 1830 году. Они же должны рассматриваться как отправная точка ряда политических реформ, которые медленно подготовляли полное изменение в условиях внутренней жизни России и были внезапно и несвоевременно прерваны необходимостью употребить все силы на защиту страны от иностранного вторжения. Через несколько лет, когда падение Наполеона снова дало России возможность обратиться к своему внутреннему развитию, новые препятствия, исходящие из-за границы, точнее реакционный дух, характеризовавший Священный союз, еще раз остановили либеральные устремления царя и, лишив его симпатий наиболее просвещенной части русского общества, толкнули недавних еще его союзников к возмущению и участию в несчастной революции 1825 года. Хотя либеральные мечты молодого Александра были иностранного происхождения, но в то же время они явились результатом отрицательного отношения к всемогущей бюрократии, царствовавшей в России в течение всего XVIII столетия, дурные последствия управления которой признавались уже Екатериной II.
Мрачные стороны абсолютизма сделались особенно заметны тогда, когда он подверг опасности свободу и безопасность как частных лиц, так и членов императорской фамилии. За несколько дней до убийства Павла I распространился слух о том, что будут арестованы наследник и его старший брат Константин. И одним из первых распоряжений нового царствования было возвращение из ссылки целого полка, сосланного в Сибирь за какое-то ничтожное нарушение дисциплины.
К счастью, среди своих ближайших товарищей молодой император нашел трех человек, одинаково честных, хотя и неодинаково талантливых, составлявших нечто вроде совершенно неофициального совета, подготовлявшего различные административные реформы, которые скоро и были введены в империи не как нечто законченное, но как первый шаг к общей перестройке империи на либеральных началах. Один из этих трех друзей, князь Кочубей, оказал государю еще более крупную услугу, порекомендовав ему в качестве личного секретаря гениального человека. Глубокое знакомство этого человека с русскими и иностранными учреждениями позволило императору придать определенный характер его внутренним реформам и даровать России некоторые учреждения и юридические нормы, сохранившиеся и поныне, точное выполнение которых могло бы, бесспорно, положить предел безграничной власти царского произвола или, скорее, министерского деспотизма. Этот человек, истинно проницательный, был Сперанский, воспитанник духовной семинарии, которая, несмотря на многочисленные недостатки, имела, по крайней мере, то преимущество, что давала вместе со знанием латинского языка известную философскую дисциплину ума.
Именно по совету таких людей, как Кочубей, Чарторыйский и Сперанский, Александр приступил к установлению двух новых приспособлений в политической машине империи, т. е. к созданию Государственного совета и Совета министров, главные руководители которых должны были собираться в общий комитет для обсуждения дел в присутствии императора. Воспитатель Александра, иностранец Лагарп приглашен был в Россию, чтобы высказать свое мнение по поводу переустройства государственного режима. В протоколах заседаний этого неофициального совета мы находим некоторые указания, данные Лагарпом молодому императору. Они сводились к необходимости установления могущественного личного правительства, окруженного несколькими государственными учреждениями, как например, Государственный совет, призванный вырабатывать законы и по характеру совершенно отличный от сената. Протестуя против назначения первого министра или канцлера, Ла-гарп настаивал на необходимости ограничить власть министра волей императора.
Здесь легко видеть уже, что республиканские взгляды Лагарпа уступили место новому идеалу могущественного единоличного правительства, руководимого идеями справедливости и свободы и управляющего народом сообразно с интересами его, но без его участия. Этот идеал доброго тирана, возрождающийся со времен Римской империи, не раз очаровывал и народные массы, и политических мыслителей как в эпоху Возрождения, так и во вторую половину XVIII в. Он же был воспринят великим наследником революции, первым консулом Наполеоном Бонапартом. Наполеон внушал изумление и наставнику Лагарпу, и ученику Александру. Последний в течение целых годов считал его истинным республиканцем, лишенным всякого личного честолюбия и создавшим диктатуру исключительно временную для блага самой же республики. Новейший биограф Александра I прекрасно подчеркнул разочарование, испытанное императором при известии о новом государственном перевороте, при помощи которого Наполеон превратился в пожизненного консула и превратил высших государственных чиновников французских, называвшихся «граждане-министры», в «превосходительства». Слово «тиран» в применении к Наполеону было употреблено Александром до начала войны, закончившейся Тильзитским миром и личным свиданием обоих императоров в 1807 г.
Последующие годы могут быть рассматриваемы, как период наибольшего политического и социального влияния Франции на Россию. Это была эпоха первого франко-русского союза, направленного главным образом против Англии и закончившегося общим изгнанием ее товаров при помощи континентальной системы. Эти годы были также для России годами новых территориальных приобретений и окончательного занятия Финляндии, которая перешла под владычество русских царей в качестве независимого княжества, получившего от победителя не только признание и даже расширение своих политических привилегий и свободных учреждений, но также увеличение своей территории присоединением Выборгской губернии, раньше принадлежавшей России. Период до 1812 года вообще является наиболее обильным как новыми учреждениями, так и проектами таковых. Именно в течение его сообразно с желаниями царя Сперанский составил разработанный детально план новой организации империи и радикальной реформы ее центрального управления.