Очерки по истории политических учреждений России
Шрифт:
Еще одно слово о законодательных правах наших министров. Хотя основные законы объявляют, что никакой министр не имеет права разбирать тяжбы, но в действительности в случаях нарушения таможенных уставов соответствующие решения постановляет не кто иной, как министр финансов, а в случаях нарушения правил, относящихся к сельскому хозяйству — министр земледелия и государственных имуществ.
Мы видели, что одной из причин ожесточенной оппозиции, встретившей введение министерства, по крайней мере, в некоторых высших официальных сферах, было то, что вместо коллективного обсуждения административных вопросов членами одного высшего совета система министерств вводила право министра разрешать их по личному усмотрению. Чтобы ответить на это требование коллективного обсуждения, закон 1811 года учредил при каждом министерстве «совет министерства». Он состоит из лиц, назначаемых самим министром, и, вероятно, по этой причине остается на деле одной лишь фикцией. Гораздо большее значение следует придать комитетам, составленным из специалистов, как статистический комитет при Министерстве финансов и технический при Министерстве народного просвещения; на обязанности последнего лежит, между прочим, рассмотрение и одобрение учебников и руководств, предназначенных к употреблению в средних и низших школах. Некоторые комитеты, как например промышленности и торговли, заключают в себе, кроме чиновников, известное число частных экспертов, назначаемых министром финансов из выдающихся промышленников и крупных коммерсантов. Иные советы, как железнодорожный, учрежденный в 1885 году, или тарифный причислены не к одному только министерству, а к нескольким.
Каждый министр имеет, по крайней мере, одного товарища, выбираемого самим министром, но назначаемого государем. Товарищ заменяет министра в его отсутствии и исполняет различные поручения, данные ему его начальником.
Так как количество работы, лежащей на одном министре, слишком велико, то нет ничего удивительного, что эта работа распределяется между несколькими департаментами, подчиненными каждый одному директору и нескольким вице-директорам. Если толкование закона не вызывает никаких сомнений, то обыкновенно решение постановляется соответствующим департаментом и его директором. И лишь в случае возникновения некоторых затруднений в применении законов и указов к спорному вопросу дело поступает к самому министру. Кроме департаментов, в каждом министерстве имеется секретариат или канцелярия, которая обыкновенно занимается делами, не подведомственными какому-нибудь особому департаменту или же не подлежащими оглашению. Число министерств, которых по закону 1802 года было восемь, впоследствии было увеличено. Некоторые известны под именем «главных управлений» и иные были недавно, если не учреждены, то, по крайней мере, реформированы, как например Министерство земледелия и государственных имуществ, сменившее Министерство государственных имуществ; другие находятся на пути к образованию, как например Департамент торговли, состоящий под управлением особого товарища министра финансов. Вот список министерств и главных управлений: Министерство иностранных дел, Министерства внутренних дел, юстиции, финансов, путей сообщения, земледелия и государственных имуществ, Министерство Двора и уделов, военное, морское и народного просвещения. Что касается учреждения, которое соответствовало бы французскому министерству культов, то его компетенция распределена между обер-прокурором Святейшего синода и министром внутренних дел. Последний ведает всеми сектами и религиями, за исключением православия. Специальное высшее управление занимается государственным коннозаводством. Государственный контролер, которому подведомственна вся государственная отчетность, образует со своими подчиненными особое министерство. Существует также высшее управление женских учебных заведений. Это ведомство до сих пор носит имя императрицы Марии Феодоровны, матери Александра I, стоявшей во главе этих школ.
На этом мы закончим обзор министерств и тех методов, с помощью которых бюрократия овладела всем административным механизмом империи. В следующих главах мы увидим, в какой мере сфера ее деятельности была ограничена реформами Александра II, и познакомимся с той своеобразной постоянной открытой войной, которую, начиная с этого момента, ведет бюрократия с созданными этим императором местными представительными учреждениями.
Глава VII
Реформы Александра II. — Освобождение крепостных. — Сельское самоуправление
Царствование Александра II занимает такое же место в истории русских местных учреждений, какое в отношении центральной политической организации принадлежит правлению Александра I. Между этими двумя государями мы находим Николая I, человека с внешностью и характером прусского полковника. И, однако, Николай приобрел репутацию истинно русского монарха. Его царствование началось жестокой реакцией против либеральных принципов, лежавших в основании реформ Александра I. Главной целью Николая стало — предупредить повторение революционных волнений, вроде имевших место 14 декабря 1825 года. Строго следуя консервативному плану, выработанному на различных конгрессах, созванных Священным союзом, Николай I сделался поборником той политики, главным вдохновителем которой был не кто иной, как Меттерних. Тремя столбами этой политики в России всегда были самодержавие, православие и то национальное единство, которое предполагает господство в империи значительнейшего племени — великороссов.
Николай понимал первый из этих принципов самодержавия на совершенно военный лад. Его власть опиралась на многочисленное и чрезвычайно дисциплинированное войско. С помощью генерал-губернаторов на местах, облеченных властью, не ниже по размерам его собственной, управлял он миллионами порабощенных подданных. Эти рабы были распределены между частными собственниками, которые вместе составляли дворянство или первое сословие в государстве. Каждый дворянин пользовался в пределах своей земли или поместья правами высшего полицейского, судебного и финансового чиновника; финансового в том смысле, что он являлся ответственным перед казною в поступлении податей с его крепостных, тогда как сам он в силу своих привилегий был свободен от платежа личных налогов. Дворянство каждой губернии составляло самоуправляющуюся единицу, принимавшую участие в общем управлении выбором некоторых полицейских и судебных должностных лиц. Всемогущее по отношению к низшим сословиям дворянство было лишено всяких политических прав и даже той ограниченной независимости, без которой немыслимы ни свобода личности, ни свобода совести и мнения. Одна англичанка, посетившая Россию в первой четверти XIX столетия, мисс Екатерина Уильмот, отмечает факт полного уничижения всякого дворянина перед лицом верховной власти и ее агентами. В Москве нет джентльменов, — говорит она, — каждый считает себя великим или малым в зависимости от расположения императора. Она очень тонко вскрывает ту тесную связь, которая существовала между этим добровольным рабством и крепостной системой. Каждый русский крепостник казался звеном обширной цепи, связывавшей государство. Повелители своих собственных рабов они сами являлись в собственном представлении рабами одного деспота.
Для обуздания вольнодумцев, всяких последователей лжеосвободительных учений Запада существовало особое учреждение — Третье отделение собственной Его Величества канцелярии с его многочисленными агентами в различных частях государства. После ночного обыска и осмотра частных бумаг предполагаемого заговорщика последний исчезал в одной из камер государственной тюрьмы святых апостолов Петра и Павла. После некоторого подобия судебного разбирательства он приговаривался своими преследователями к ссылке на много лет в какой-нибудь заброшенный уголок империи под испытующим полицейским оком или, в случае рецидива, к лишению всех прав и либо к смертной казни, либо к ссылке в Сибирь. Ссылка постигла одно время величайшего русского поэта, Пушкина, все преступление которого заключалось в том, что он написал либеральное стихотворение. Что касается смертной казни, то она была произнесена над весьма известным русским беллетристом, автором «Преступления и наказания» Достоевским. Он был осужден за то, что несколько раз посетил армейского офицера Петрашевского, который будучи последователем учения Фурье мечтал о проведении этого учения в жизнь. Автор настоящей книги сам слышал рассказ об этом деле из уст поэта Алексея Плещеева, замешанного в том же воображаемом заговоре. Он рассказал, как осужденные были одеты в саваны и затем поставлены в ряд перед линией солдат. Последним уже было приказано целиться и лишь ожидалась команда: «пли!», как вдруг царский гонец остановил казнь. Этот момент так сильно потряс великого Достоевского, что он упал на площади в страшном припадке эпилепсии. Эта болезнь мучила его всю остальную жизнь как в Сибири, где он провел долгие годы ссылки, так и в Петербурге, куда он возвратился по воцарении Александра II, чтобы стать редактором влиятельного журнала и автором всемирно известных романов. Между тем эти чрезвычайные меры поддержания порядка не только не смягчились, но становились все более и более суровыми, особенно начиная с 1848 года, когда национальные восстания и социально-политические революции одержали, казалось, верх над всеми правительствами Европы. Был увеличен налог на тех, кто желал ехать за границу, а многим лицам не выдавали паспортов. Бессмысленнейшая цензура была установлена не только над политическими писателями, но и над романистами и поэтами. В то же время было до крайней степени затруднено выражение независимых идей с университетских кафедр. Несмотря на все это, «высшее начальство, — употребляем выражение Николая, сказанное им на смертном одре своему сыну и наследнику, — было далеко от надлежащего успеха». Русские войска в Севастополе должны были отступить не перед численным превосходством неприятеля, но потому, что французы и англичане были лучше вооружены и находились под лучшим командованием. Лихоимство было в России в эту эпоху всеобщим как на военной, так и на гражданской службе. Возможность составить себе состояние путем вымогательства взяток представлялась своего рода вознаграждением за низкое раболепство перед волей царя. Не будучи в состоянии дольше выносить незаконные поборы и дурное обращение некоторых помещиков, крепостные либо восставали, либо были готовы восстать; и это достигло таких размеров, что умирающий император, за несколько лет до того учредивший комиссию для изыскания способов к улучшению их положения, счел необходимым посоветовать своему наследнику полное освобождение крепостных.
Александр II не забыл этих слов, и как только парижский мир положил конец Крымской войне, он весь отдался трудной задаче разорвать крепостные цепи. Уже в 1856 году, принимая во время своего короткого пребывания в старой столице представителей московского дворянства, он произнес такие многообещающие слова: «Существующий способ владения душами не может оставаться неизменным; лучше отменить крепостное право сверху, чем ждать того момента, когда начнется возмущение снизу. Прошу вас подумать над теми путями, какими это может быть осуществлено».
Проникнутый этой идеей император решил воспользоваться празднествами, устроенными по случаю его коронования, чтобы внушить высшим слоям собравшегося дворянства мысль о принятии ими на себя инициативы в намеченной им реформе; но они не поддались, притворившись, будто не знают, на каких началах может быть проведена эта реформа. Тогда с целью выработки этих принципов был учрежден частный комитет, составленный из председателя государственного совета князя Орлова, министра внутренних дел Ланского и нескольких других министров и высших сановников. Между последними нужно особо отметить генерал-адъютанта Ростовцева, который играл видную роль в проведении этой великой реформы. Император лично председательствовал в первом заседании этой комиссии 3 января 1857 года и определил цель ее учреждения, сказав, что она должна рассмотреть вопрос об отмене крепостной зависимости со всех точек зрения и составить предположения о способе ее осуществления. Главная трудность этого вопроса была с принципиальной стороны хорошо изложена в докладе секретаря Левшина. Она заключалась в определении дальнейшей участи земли, занятой крепостными: следовало ли вернуть ее помещику, или же она должна была остаться в руках крестьянина и на каких условиях — в полной ли собственности или в арендном владении? как и кем должна быть возмещена собственнику в первом случае потеря им того, что он считал своей собственностью?
Прежде чем войти в детальное рассмотрение трудов, завершившихся знаменитым актом девятнадцатого февраля 1861 года, познакомимся с теми разнообразными решениями, которые поставленный выше вопрос мог получить и которые он действительно получил в различных странах света. Самым легким и простым способом снять те путы, которыми крестьянин был наследственно прикреплен к обрабатывавшейся им земле, было объявить его свободным идти, куда пожелает, или — по символическому выражению первой половины средних веков — «показать ему три дороги». В результате освобождения по указанной формуле, что весьма часто практиковалось во Франции, в Англии и в Германии вплоть до XI, XII и XIII веков, земля, прежде находившаяся во владении крепостного, неизменно возвращалась помещику. Поэтому добровольный отказ от всяких притязаний на землю был для крепостных первым и необходимым условием их освобождения.
Естественно, что все то, что увеличивало ценность земли, и, прежде всего, рост народонаселения, благоприятствовало и освобождению, так как земельным собственникам было выгодно давать свободу в обмен на землю. Нечего поэтому удивляться, что в течение XIII века, когда Европа, по новейшим исследованиям, достигла плотности населения большей, чем в три последующих столетия, отпущение на свободу в обмен на землю и с уплатой собственнику крепостных понесенных им убытков, стало явлением весьма частым. Освобожденный раб не имел другого выбора, как сделаться обычным арендатором или copy-holder; он получал тот же или какой-нибудь другой участок земли у освободившего его владельца, которому затем и сам он и его наследники вносили арендную плату деньгами или натурою в течение всей своей жизни. Такая практика, весьма распространенная во второй половине средних веков, указывала несколько иной способ для разрешения вопроса об эмансипации крепостных в России. Вместо того, чтобы обратить освобожденных крепостных в нищих, государство могло обязать помещиков оставить их на своих землях не в качестве свободных собственников, а в качестве наследственных арендаторов. Преимущественное распространение оброчной системы, т. е. системы участков, сданных в аренду за определенную из поколения в поколение вносимую арендную плату, как во Франции, так и в Польше, где эти участки до сих пор известны под названием «чинша», являлось для русского правительства поощрением к испробованию той же системы.