Очерки по истории политических учреждений России
Шрифт:
Понять причины этого нетрудно. После завоевания Крыма и областей, составивших Новороссию, в царствование Екатерины II Россия не только обогатилась громадными плодородными землями с крайне редким населением, землями, требовавшими быстрой колонизации, но и получила непосредственный выход к морю и вместе с тем возможность вывозить за границу продукты своего сельского хозяйства.
Последний представитель Венецианской республики в Петербурге Венье в 1795 году обратил внимание своего правительства на выгоды от коммерческих связей со страной, столь богатой естественными продуктами, как Россия. В 1812 году за несколько месяцев до начала великой борьбы с французами за политическую независимость, испанский посол в одной из своих депеш, взвешивая шансы обоих противников в будущей войне, подчеркивает тот факт, что Россия хорошо снабжена съестными припасами на многие годы, и выражает мнение, что ее экономические интересы могли бы пострадать только от прекращения ее внешней торговли. Все свидетельства единогласно признают тот факт, что уже в начале века площадь обрабатываемой земли была очень велика. Конечно, это не способствовало добровольному отказу со стороны собственников от дарового труда, тем более что класса свободных сельскохозяйственных рабочих еще не существовало и крепостных некем было заменить.
Нет поэтому ничего удивительного в том, что за пятидесятилетний с лишним период с 1803 года по 1855 год получили свободу всего 115 734 крестьянина, принадлежавших только 384 помещикам. Гуманные воззрения меньшинства русских дворян, находившихся под большим или меньшим влиянием теорий Роберта Оуена, Рочдельскую колонию которого Николай посетил во время своего недолгого путешествия в Англию, проявлялись не в освобождении крепостных, а в своеобразной организации труда на коммунистических началах. Так, например, некоторые дворяне Харьковской губернии пробовали устроить на своих землях нечто вроде коммунистической организации, которая, впрочем, была очень выгодна и для помещика. Польское восстание 1830 года обратило внимание правительства на необходимость создать себе политических сторонников в лице крестьян этих присоединенных провинций посредством улучшения их социального положения; проведенная для этого реформа не освободила крепостных, но установила заработную плату и определенную норму обязательной работы. Но Николай I не осмелился бороться с рабством в коренных русских губерниях; он ограничился назначением комиссии, которой поручено было изучить способы будущего освобожденья. Эта комиссия работала очень медленно, а Крымская война, отвлекшая внимание правительства и потребовавшая напряжения всех сил страны, отодвинула реформу, по крайней мере на время. Но уж один тот факт, что могущественная империя оказалась такой слабой, не сравнительно с превосходившими силами врагами, а сама по себе, благодаря внутренней гнилости своих учреждений, сделался новым фактором для решения вопроса об освобождении. Дело освобождения, как это будет сейчас показано, было счастливо совершено в царствование Александра II и сделалось отправным моментом общей перестройки социального, административного и юридического здания России.
Мы пытались показать, что царствование Екатерины должно рассматриваться как начало новой эры в жизни русской провинции. Мы указали на тесную связь между управлением уезда и губернии, установленную посредством общих собраний дворян, предводителей дворянства и остальных выборных местных дворян, занимавших административные и судейские должности, но мы ничего не сказали еще о реформе городского управления, совершенной Екатериною же в 1785 году. Правда, в этой реформе ее опередил Петр, который пробовал, хотя и безуспешно, ввести в русских городах по примеру прибалтийских выборные советы. Эти советы, называвшиеся магистратами, получили право заниматься городскими делами. Члены их выбирались не из всех жителей города, но исключительно из купцов и ремесленников, которые как таковые были внесены или в списки купеческих гильдий или ремесленных цехов. Русские писатели, наилучшим образом изучившие историю третьего сословия, и между ними покойный профессор Дитятин, установили, что не было никакой прямой связи между магистратами, созданными Петром, и городскими советами или думами, введенными Екатериной II. Уже в царствование непосредственных преемников великого реформатора магистраты перестали существовать, по крайней мере, в некоторых городах, в остальных же они до такой степени были подчинены власти губернатора, что потеряли всякое действительное значение. Из одного юридического документа того времени видно, что большое количество управителей признавалось бременем для населения и что наиболее удовлетворительным признавалось средоточение власти в одних руках. Хотя Елизавета пыталась оживить эти городские советы, но только при Екатерине II советы сделались представителями всех слоев населения, а не только купцов и ремесленников.
О первом случае выбора городского головы упоминается при созыве знаменитой комиссии 1767 года. Как дворянам было предложено выбрать в каждом уезде предводителя, который председательствовал бы при избрании делегатов в комиссию, точно так же и с тою же целью горожанам предложили выбрать городских голов. В 1785 году по грамоте, дарованной императрицею, люди всех слоев населения без различия сословий, при единственном условии, чтобы они занимали в городах определенную квартиру или были земельными собственниками, получили право выбирать делегатов в два собрания — думу и шестичленный совет, род исполнительной комиссии. Этот последний скоро монополизировал всю реальную власть и недружелюбно относился к более многочисленному городскому совету или думе. То обстоятельство, что все сословия одинаково пользовались правом голоса, позволило дворянству укрепиться и в городском самоуправлении. Хотя под конец оно отступило пред необходимостью взять на себя новое бремя, вначале дворянство снизошло до выполнения, по крайней мере в обеих столицах, функций городских голов и городских выборных. Между выборными Петербурга и Москвы появились такие лица, как граф Алексей Орлов и князь Вяземский. Шестигласная дума, названная так потому, что каждая из шести частей города имела только один голос, продолжала существовать рядом с городским головой до царствования Александра II. Оба эти учреждения выполняли исключительно административные функции, так как судебная власть в теории, заимствованной у Монтескье, считалась совершенно независимой от власти исполнительной.
Если мы станем искать причины, помешавшие быстрому развитию городского самоуправления в России, несмотря на права, предоставленные ему грамотой Екатерины, то, конечно, мы укажем на ту строгую зависимость, в какой находилось самоуправление от личной власти губернатора. Когда мы слышим о губернаторах, которые вмешиваются в дела думы, арестовывают виднейших членов избранной городской коллегии и отправляют их в ссылку без всякого вмешательства со стороны судебных учреждений, нам нетрудно понять, почему лица, занимавшие известное социальное положение, не старались быть избранными в городские головы. Что же касается тех, которые пользовались действительною властью в городском управлении, то они так раболепствовали пред губернатором, что, по известному выражению сенатора Сафонова, забывали, что они не только должны выполнять приказания губернатора, но и блюсти интересы города, восстановляя нарушенные права его и обращаясь с просьбами от его имени к высшей власти. Некоторые губернаторы сами прекрасно видели главную причину безжизненности городского самоуправления и готовы были признать ее результатом чрезмерной правительственной опеки.
Реформы Александра II должны были вдохнуть новую жизнь в городское самоуправление и уездное, расширив принцип представительства на все классы населения и установив вполне определенные границы, внутри которых местные коллегии могли свободно вести дела, не боясь вмешательства коренных чиновников.
Из городов, уездов и деревенских общин, составлявших губернию, только последние до реформы 1861 года не пользовались никакой самостоятельностью и поэтому, естественно, дворянин — собственник земли и крестьян выполнял судейские и полицейские обязанности в пределах своего именья, которое в то же время было пределами сельской общины. Это не значит, конечно, что крестьяне, жившие в каком-нибудь помещичьем имении, не имели общих интересов и не нуждались в обсуждении их при помощи общих собраний или в каком-нибудь управлении в виде родового управления. Для распределения земельных участков собирались общие собрания крестьян — хозяев изб — «мир». Из крепостных же помещик выбирал старосту, называемого иногда бурмистром (от немецкого слова бургомистр).
На удельных землях существовала та же организация с тем только различием, что должностные лица избирались самим миром. На этих землях, как и среди немногочисленных свободных жителей деревни — однодворцев, составлявших, однако, целые села, особенно на севере, мы находим кроме мирских сходов, руководимых старостами, собрания нескольких деревень и поселков, составляющих волости каждая со своим управлением. Из этих-то зародышей должна была вырасти до сих пор существующая система крестьянского самоуправления, и это произошло с того момента, когда освобождение крестьян положило конец судебной и полицейской власти помещиков.
Если мы примем во внимание тот факт, на который указывалось уже выше, что русское дворянство, всемогущее в границах своих имений, делившее с правительственными чиновниками управление уездом, в то же время вовсе не было исключено из участия в городском самоуправлении, то мы сможем сказать, что характерной чертой введенных Екатериною II реформ местного управления было установление доминирующего значения земельной аристократии. Мы еще больше утвердимся в этом мнении, если хотя бы в общих чертах рассмотрим строй губернского управления, каким он был создан тою же императрицею в 1775 году. Хотя деление России на губернии совершено было в царствование Петра Великого, но его губернии весьма отличались от екатерининских. Он разделил всю Россию сперва на восемь, потом на одиннадцать частей, причем каждая, в свою очередь, делилась на части, называемые губерниями. Нечто подобное мы находим во Франции в виде таких больших провинций как Лангедок, Бретань, Нормандия, состоящая каждая из нескольких интендантств. Это разделение было удержано следующими государями с незначительными лишь изменениями, касающимися числа и границ областей. В царствование Екатерины II мы вступаем в новый период истории губерний. В 1781 году число их было сорок одна, и с этого времени оно все увеличивалось, достигнув в наши дни семидесяти семи, не считая восемнадцати больших территорий, называемых областями. Само это число показывает нам, что мы имеем дело с подразделениями гораздо более мелкими, чем какие были в начале XVIII в., и закон, который ввел губернское самоуправление, отвечал желаниям, высказанным членами законодательной комиссии, и соответствовал проекту, выработанному московским генерал-губернатором, графом Волконским. Стоя на точке зрения комиссии и проекта, закон установил, что в каждой губернии должно быть не более трехсот или четырехсот тысяч жителей, и отменил всякие деления, кроме деления на уезды.
Во внутренней организации губернии, какою она была установлена великой императрицей и какою она почти без изменений осталась до реформ Александра II, мы должны прежде всего указать наряду с чиновниками правительственными чиновников полицейских и судейских, выбранных главным образом, но не исключительно из числа дворян; затем мы укажем на некоторое разделение труда между чисто исполнительной и судебной властями, выполнявшее по внешности столь рекомендуемое Монтескье разделение властей, если, впрочем, не считать низших полицейских чиновников — становых; наконец, на существование кроме обыкновенных судов — судов совести, которые, к сожалению, исчезли в современной судебной организации. При более подробном рассмотрении мы должны сказать, что, как французские интенданты и позже префекты, губернатор являлся каким-то всеведущим и вездесущим лицом, не вмешивающимся, впрочем, и в этом отличие России от Франции, в судебные дела. Как его французскому коллеге, ему во всех его делах помогал вице-губернатор, французский субделегат и позже субпрефект, вместе с несколькими помощниками. Вместе со специальными чиновниками отчасти назначенными, отчасти выбранными они составляли нечто вроде совета префектуры, называвшегося губернским правлением. Как и во Франции, некоторая часть дел, требующая немедленного решения, должна была выполняться губернатором самостоятельно, без помощи совета. Все же остальные дела должны были предварительно обсуждаться в губернском правлении; мнение его членов принималось во внимание, но не было обязательным. Это правление — и в этом еще одна черта, сближающая его с французским образцом, являлось для одних вопросов первой административной инстанцией, для других же дел судом, если они были в компетенции составляющих правление чиновников.
Кроме губернатора, вице-губернатора и губернского правления, мы находим в губернии еще казначейство, следящее за поступлениями в данной губернии государственных доходов и затратами местной администрации; затем благотворительные учреждения, ведающие также вопросами общественной гигиены и народного воспитания; два судебных учреждения, одно для гражданских дел, другое для уголовных, могущие судить в апелляционном порядке дела на сумму не свыше ста рублей, и маловажные преступления, разбираемые в первой инстанции уездным судом. Что касается более важных дел, гражданских или уголовных, то они решаются вышеназванными судами, только если тяжущиеся — дворяне; в противном же случае специальными судами, для горожан мировым съездом и для мелких землевладельцев и государственных крестьян высшим сельским судом.