Очерки по истории политических учреждений России

Ковалевский Михаил Максимович

Мы дадим краткое изложение этого интересного документа, опубликованного уже по-французски Николаем Тургеневым в его известной книге «Россия и русские». Составитель плана стремился найти, по его собственным словам, средство сделать основные законы государства ненарушимыми и священными для всех, не исключая и монарха. Согласно взглядам Ж.-Ж. Руссо, Сперанский полагал, что правительство не может быть законным, если оно не основывается на выраженной народом воле. Это не значит, что Сперанский вместе с автором «Общественного договора» любил одну только демократию. Напротив, как выдающиеся люди великой революции, он пытался согласовать столь противоречивые взгляды, как взгляды Руссо и Монтескье. Он объявил, что право создавать законы должно быть предоставлено народу, но раз они установлены, блюсти их должна аристократия. «Никакая монархия, говорит он, следуя за Монтескье, не могла бы существовать без дворянства». Применяя эти общие правила к России, Сперанский начал с глубокой критики всего существующего государственного строя. «Судя по внешности, — говорит он, — мы обладаем всем, но в действительности у нас нет ничего, даже настоящей монархии, потому что жизнь, собственность и даже честь дворянина зависят не от закона, а от воли правительства». Население России состоит не из дворянства, третьего сословия и низших слоев населения, а только из двух классов — рабов земельных собственников и рабов самодержавия. Сперанский хотел создать в России новый социальный и политический строй. «Для высшего сословия, писал он, должен быть обязательным закон о первородстве. Это сословие призвано

занимать главные должности в государстве и поддерживать существующие законы. Все те, которых монарх не включил в ряды высшего сословия, также и те, которые не получили своих привилегий по закону первородства, должны быть рассматриваемы как принадлежащие к низшему сословию». Из этого видно, что Сперанскому дорог был английский идеал в смысле близости и связи между дворянством и низшим сословием. Как это практиковалось в Англии, он хотел, чтобы царь возвел в дворянское звание богатые буржуазные фамилии. Дворянство составило бы отдельную палату как английская палата лордов. Главная привилегия его состояла бы в исключительном праве владения крепостными. Но не нужно это право считать вечным, так как институт рабства слишком противоречит здравому смыслу. Прежде всего, закон должен был установить размер реальных требований, которые помещик имеет право предъявлять своим крепостным. Затем крестьяне должны снова получить возможность пользоваться старой привилегией перехода от одного помещика к другому. Таковы были социальные взгляды Сперанского.

Что же касается политической части его плана, то она основана на знаменитой теории разделения властей. В его проекте основных законов 1809 года мы в заключение читаем следующие фразы: «Три принципа приводят в движение государственную жизнь: принцип законодательной власти, исполнительной и судебной. Принцип и источник этих властей находятся в народе. Совершенно отделенные друг от друга, эти власти безжизненны, они не могут дать ни законов, ни прав, ни обязательств. Чтобы оживить их, мы должны их объединить и привести в равновесие. Их комбинированное действие является высшею властью. Трудно допустить, что один человек может поддержать строгое равновесие между этими тремя властями во всех различных правительственных выступлениях; необходимо иметь специальное учреждение, в котором вырабатывались бы правила для комбинированного действия этих трех властей при всяких обстоятельствах. Это главный довод в пользу специального учреждения, Государственного совета, в котором вырабатывались бы все мероприятия». Легко видеть, что во всей этой теории, доказывающей необходимость специального органа, который согласовывал бы административные правительственные действия с законами, Сперанский находился под прямым влиянием французских образцов, точнее — проекта конституции, выработанного Сийесом, измененного и примененного на практике первым консулом. Эти идеи, которые принято называть наполеоновскими, послужили основанием для административного и политического устройства, еще до сих пор существующего во Франции, и определили собой в большой степени политическую философию современной Европы.

Согласно этим принципам, Сперанский предложил устройство четырех различных центральных учреждений: законодательного, известного под именем Государственной думы; высшего судебного учреждения, старого сената; учреждения, облеченного исполнительной властью в лице высших чиновников-министров, и, наконец, Государственного совета, специально предназначенного для выработки мероприятий, согласных с существующими законами и приводившихся в исполнение в случае утверждения их императором. Дума должна была составиться из делегатов, выбранных губернскими собраниями. Внесение вопросов на обсуждение Думы принадлежало правительству за исключением следующих трех случаев, когда Дума сама могла проявить свою инициативу и высказать свои соображения: 1) по поводу общегосударственных нужд; 2) по поводу ответственности министров за неудачные распоряжения и 3) по поводу действий, нарушающих основные законы. При организации министерств Сперанский преследовал особенно две цели: введение единообразия в способы заведования каждым министерством подведомственных ему дел и установление ответственности министров. Первая цель достигалась созданием специального учреждения, Комитета министров, председателем которого должен был бы быть император, вторая — подчинением министров в судебном отношении представительному собранию. Вопреки общему мнению, Сперанский считал, что сенат нельзя наделить правами законодательного учреждения; его функции должны были ограничиться только судебными функциями и он должен был сделаться одновременно и кассационным судом, и судьею между частными жалобщиками и государственными чиновниками. Государственный совет должен был бы состоять из лиц, назначенных императором, и делиться на департаменты. Все департаменты должны собираться на общее собрание, которому предоставлялось право обсуждать текст новых законов. Большинство, высказавшееся за какое-нибудь мнение, не обязывало императора, который мог настаивать на необходимости нового обсуждения предложений членов меньшинства.

Таков был в общих чертах план Сперанского. Он проводил в большой степени те самые идеи, которые поддерживались членами неофициального совета, знаменитым триумвиратом, и находился в полной гармонии с желаниями самого Александра I. Тем не менее ему не суждено было осуществиться. Уже в 1812 году реакционная партия была достаточно сильна, чтобы внушить императору подозрения к могущественному любимцу. На него донесли, что он находился в тайных сношениях с Наполеоном и что главной целью его деятельности было создание анархии внутри страны, которая подвергла бы опасности существование империи как раз тогда, когда все силы нации должны были быть направлены против внешнего врага. Но человек, читающий по прошествии почти века разные памфлеты, опубликованные или неопубликованные, направленные против Сперанского, остановится в изумлении перед полным несоответствием между фактами и направленными против Сперанского обвинениями. Где удалось найти в проектах Сперанского что-нибудь, позволяющее сказать, что его намерением было дезорганизовать империю и вызвать всеобщее замешательство? Однако буквально таковы обвинения служившего под начальством Сперанского Розенкампфа. Нечего поэтому удивляться, что такие имена, как новый Кромвель, изменник, продавшийся Франции и Наполеону, часто встречаются в официальных и полуофициальных записках, при помощи которых консерваторы и националисты боролись с человеком безукоризненно чистых намерений, с человеком бесспорной честности, который, наконец, вполне согласовал свои действия и проекты с точно выраженными желаниями царя. Трудно понять, почему даже в глазах людей с более или менее либеральным прошлым, как например знаменитый историк Карамзин, Сперанский являлся врагом дворянства, тогда как никто больше его не старался способствовать политическому значению дворянства, давая возможность этому сословию при помощи закона о первородстве сорганизоваться по образцу английского высшего дворянства. Не следует забывать, что это обвинение первое обратило внимание императора Александра на недостаток доверия к его главному советнику со стороны правящего сословия. Знаменитый мемуар Карамзина «О старой России» был началом кампании консервативной партии против всесильного любимца.

Но удивительнее всего та легкость, с какою государь поверил всем этим доносам, и глубочайшее лицемерие его поведения по отношению к человеку, который был только выразителем его собственной воли. Нельзя ничем оправдать двуличность, проявленную Александром во время его последнего свидания со Сперанским. После того, как Александр только что простился с человеком, пользовавшимся полным его доверием, после того, как он только что проливал слезы, обнимая Сперанского, Александр предал его немедленно чинам государственной полиции и приказал отправить его в ссылку. Письмо, написанное Сперанским немедленно по прибытии его в Нижний Новгород и оставшееся без ответа, заключало в себе лучший ответ на направленные против него обвинения и строгое осуждение поведения императора. Сперанский настаивает в нем, что первый набросок плана общей организации империи сделан был им под покровительством Его Величества и по формальной его просьбе. «Этот труд, Государь, — продолжает обвиняемый, — единственная причина всех выпавших на мою долю несчастий. Я могу отправиться в ссылку в Сибирь, не теряя уверенности, что рано или поздно Ваше Величество возвратится к тем же основным идеям; они проникли в Ваше сердце; они внушены не мною; они были уже сформулированы в Вашем уме. Если способ их применения может и должен быть изменен, а осуществление их должно быть отложено до более спокойного времени, — все же принцип, на котором они построены, не может оспариваться».

В виду таких признаний почти нельзя сказать, что немилость, постигшая Сперанского, является всецело результатом болтливой критики, которую позволял себе когда-то всемогущий министр по поводу частых перемен мнений и отсутствия последовательности, проявленных Александром при выполнении давно задуманных реформ. Говорят, — чему склонен верить и позднейший биограф этого великого государственного человека, — что государь счел себя оскорбленным отзывами своего министра, но если это так, в каком свете явится перед нами характер Александра I, который, мстя за личную обиду исполнителю собственных намерений, притворяется, что верит обвинениям, в лживости которых на самом деле не сомневается? Но слова, сказанные Александром насчет Сперанского одному из своих доверенных людей, Новосильцеву, к сожалению, не оставляют никакого сомнения в узком эгоизме императора, которому он пожертвовал своим министром. «Верите ли вы, что он изменник? — спросил Новосильцев. — Ни в каком случае; на самом деле он провинился только предо мною лично, провинился тем, что за мое доверие и дружбу он заплатил мне самой черною, самою отвратительною неблагодарностью».

Император обвиняет Сперанского за выражения, которые тот осмелился употребить и которые, очевидно, касались всяких колебаний внутренней политики Александра. Пожалуй, будет полезно взглянуть на эти колебания; они нам объяснят до известной степени, почему хорошие намерения царя остались только намерениями и почему требования свободы и представительного правления остались неудовлетворенными, требования, косвенно вызванные самим императором и породившие впоследствии военное восстание, повлекшее массу жертв и так жестоко подавленное Николаем i. Уже в 1803 году стало ясно, что Александр, как и его предшественники, не имеет никакого желания поступиться хотя бы незначительною частью своих царских прерогатив. Вот и доказательство этого: наряду с созданием министерств закон дал сенату право, которым уже целые века пользовались высшие судебные учреждения Франции — делать представления по поводу законов, оказавшихся не в полном соответствии со всем существующим законодательством. Случай такого рода представился в 1803 году по поводу нового распоряжения, согласно которому от дворян, имеющих чин ниже унтер-офицера, требовалась двенадцатилетняя служба. Этот закон противоречил жалованной дворянству грамоте Екатерины II, которою уничтожалась обязательная служба дворян. Нечего поэтому удивляться тому, что один из сенаторов, граф Потоцкий, счел себя вправе предложить своим коллегам коллективно протестовать против закона, несмотря на непримиримую оппозицию этому предложению со стороны председателя Державина. Сенат был холодно принят императором, а закон, изданный через несколько месяцев, пояснил прежнее распоряжение таким образом: разрешается сенату делать представления только в тех случаях, когда старые законы противоречили один другому, но такое право вовсе не распространяется на законы, изданные в текущее царствование. На самом же деле это означало просто взятие назад только что дарованного права, ограничивавшего отчасти самодержавие.

Александр охотнее соглашался ограничить свою императорскую власть, когда собирался вступить во владение Польшей. Именно ему принадлежала инициатива создания великого герцогства Варшавского и дарования ему представительных учреждений. Австрия отнеслась очень враждебно к этому плану и Матерних так восстал против него на Венском конгрессе, что чуть не испортил своих хороших отношений с царем. Что же касается самой России, то Александр ограничивался только простым выражением своего намерения перестроить империю по образцу европейских конституционных монархий. Но он вовсе не принимал мер для осуществления этого своего намерения. Священный союз и всякие конгрессы, созываемые для борьбы с революцией, приводятся обыкновенно в качестве причин, помешавших царю исполнить самые дорогие свои желания. В конце концов, царствование Александра I обогатило Россию только созданием Государственного совета и министерств.

Теперь рассмотрим детальнее этот новый законодательный и административный механизм. Начнем с Государственного совета. Что особенно отличает его от подобных же учреждений Англии, Франции или Германии, это то, что он является не чисто совещательным учреждением для всех государственных дел или, как во Франции, в то же время административным судилищем, а учреждением, выполняющим самые разнообразные функции — законодательные, финансовые, административные, судебные. Объясняется это отчасти тем, что выполнение функций, предоставленных, по проекту Сперанского, Думе, перешло к Государственному совету, когда идея представительного собрания была окончательно оставлена. Не приходится поэтому удивляться и тому, что одним из главных занятий Государственного совета с 1812 года и до наших дней является обсуждение и подготовка законов и составление государственного бюджета, две функции, выполнение которых в представительных монархиях лежит на представителях народа и последняя из которых, по крайней мере, выполняется обычно нижней палатой. Для американца, привыкшего видеть в законе выражение воли народа, должно казаться странным, что единственное различие в России между административным распоряжением и законом является то, что последний обсуждается Государственным советом. Таким образом, тот самый акт, который во Франции, например, рассматривается, как указ, в таком смысле этого слова, в каком оно употреблялось во времена Тюдоров и Стюартов, в России имеет значение и характер закона. Самая форма, в которой выражается участие совета в составлении нового закона, прямо скопирована с форм, которыми пользуется французский Государственный совет при издании новых административных правил. В ней содержатся известные слова: «по рассмотрении предположений Государственного совета», что означает, что Государственный совет сперва высказал свое мнение по данному поводу.

Некоторые лица неправильно толковали смысл этих слов, говоря, что решения совета обязательны для государя.

Если против Сперанского были вооружены русские консерваторы, то отчасти благодаря неправильному предположению, что главной причиной введения упомянутых слов в тексте русских законов было стремление некоторым образом ограничить самодержавие. Карамзин был в числе умолявших Александра не разрешать введения этой формулы, говоря в своей записке «О старой и новой России», что император не должен слушать советов какого-то политического учреждения, а должен следовать соображениям, которые он найдет в собственном уме, в книгах, в мнениях своих подданных. Отвечая на это обвинение, Сперанский без труда доказал в письме из Перми, где он находился в ссылке, в январе 1813 года, что он вовсе не намеревался ограничить верховную власть учреждением Государственного совета. «В чем видят такое ограничение? — писал он Александру. — Разве не от императора зависит поставить тот или иной вопрос на обсуждение совета. И разве решения этого последнего не становятся окончательными только после утверждения императора? Несомненно, что таким образом, еще до издания в 1842 году нового закона относительно функций Государственного совета, в котором была опущена так взволновавшая консерваторов формула, император имел одинаково право принимать мнение как меньшинства, так и большинства совета. Так дела обстоят и ныне, и единственное основание, по которому современные министры предпочитают законам, обсуждающимся советом, так называемые временные правила, непосредственно представляемые для подписи императору, заключается в недостатке доверия с их стороны к собранию, члены которого не совсем забыли либеральные традиции Александра II.