Очерки по истории политических учреждений России
Шрифт:
Впрочем, хотя Россия не знает конституционных ограничений, существует со времени учреждения Государственного совета, точнее с 1810 года, следующее правило: законодательные меры, введенные в форме законов, т. е. меры, принятые голосованием Государственного совета, могут быть отменены только законом же. Но это правило показалось стеснительным теперешним слугам самодержавия, и они прибегли к 53 статье основных законов, которая признает силу закона за всяким царским приказом. Они выбрали именно этот более скорый и не могущий встретить оппозиции способ издания таких распоряжений, как, например, отдача студентов в солдаты за участие в демонстрациях и коллективных заявлениях. Интересно отметить, что в последний период существования старого режима во Франции министры проявляли то же отвращение к обычному способу введения реформ посредством законов, представляемых Верховным судам и регистрируемых ими, и предпочитали более удобную форму административных распоряжений. Современники считали эти приемы нарушением старой писаной конституции королевства, проявлением министерского деспотизма, который политические писатели того времени рассматривали как величайшее зло для страны.
Кажется, то же
Из сказанного можно легко понять, почему русские законоведы придают такую важность тщательному соблюдению форм, с которым должны вырабатываться Государственным советом новые законы. Хотя его решения не обязательны для императора, но тот факт, что министры или, по крайней мере, их товарищи должны подвергаться критике со стороны своих коллег и государственных людей, назначенных царем в Государственный совет, что им приходится защищать статью за статьей свой проект и не один раз, а дважды — сперва в комитете совета и затем в общем собрании его, этот факт обуславливает часто серьезное изучение поставленных вопросов. Оба решения, большинства и меньшинства, представляются в писаной форме императору, который и выбирает между ними, если не предпочтет какого-нибудь третьего мнения, выраженного иногда одним членом совета, не присоединившимся ни к большинству, ни к меньшинству. В последнем случае государь может потребовать, чтобы члены совета детальнее рассмотрели эту третью точку зрения.
Число членов совета довольно незначительно. Сперва, т. е. с момента, когда он был окончательно конституирован, число это не превышало тридцати пяти. Теперь же оно доходит едва до семидесяти или восьмидесяти. Бывшие гражданские чиновники обыкновенно составляют большинство, главным образом по причине присутствия в совете четырнадцати министров. Члены царской фамилии бывают членами совета не по праву рождения, а по назначению. Духовенство совершенно исключено из участия в нем. Лица, пользующиеся известностью, но не служившие, могут сделаться членами совета, хотя примеры этого рода крайне редки. Председатель избирается каждый год императором из числа наиболее выдающихся государственных людей — в течение последних лет из членов царской фамилии.
Очень часто одно и то же лицо занимает пост председателя несколько лет подряд. Канцелярия с многочисленным персоналом подготовляет дела, переданные на решение совета. При каждой секции совета есть один секретарь. Высший чиновник, стоящий во главе секретариата, присутствует на общих заседаниях совета и называется государственным секретарем. В собраниях секций guorum ограничен тремя членами. Для общих собраний puorum не установлен.
Так как Государственный совет прежде всего призван вырабатывать законы, мы должны в нескольких словах отметить, как эти законы предлагаются и обсуждаются.
Право инициативы принадлежит, главным образом, правительству. По тексту закона 1857 года министры не могут представлять совету никаких предложений без предварительного на то разрешения императора. Но некоторые законоведы полагают, что сенат и синод имеют право инициативы; тот и другой могут в том случае, когда законы противоречат один другому, обратиться в Государственный совет с ходатайством об издании нового закона. Русские подданные не имеют никакого прямого влияния на изменения в существующем законодательстве, но одно время для них было возможно хоть косвенное воздействие: они могли обращаться с петициями к государю. Среди различных ходатайств, которые должны были, по закону 1810 года, рассматриваться комиссиею прошений при Государственном совете, упоминаются и ходатайства о новых законах, проекты их. Те, которые комиссия находила заслуживающими внимания, отсылались ею в соответствующее министерство. Закон 1835 года, реорганизовавший комиссию, сохранил это положение, и только в 1884 году в новом законе без всяких оснований было устранено право подачи петиций об издании новых законов.
Проект закона до установления его окончательной формы подвергался обсуждению сперва в одной из секций совета, а затем в полном собрании совета. Проект становился законом только после санкции императора, выражающейся обычно в его подписи, которой предшествует формула «быть по сему». Прежде чем закон вступает в силу, он должен быть обнародован. Русское законодательство отмечает эти две стадии и выражается так: его величество мнение Государственного совета утвердил и приказал исполнить. Кроме утверждения закона и приказания привести его в исполнение, он должен еще быть опубликован установленным порядком: он публикуется в Сборнике правительственных узаконений и распоряжений, издаваемом сенатом. И со дня этого опубликования никто не может оправдываться незнанием закона.
Помимо выработки законов Государственный совет в России выполняет еще одну функцию представительного собрания: он подготовляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет должен котироваться без обсуждения как в Департаменте государственной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае императору не приходится выбирать между мнениями большинства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступками, которые иногда значительно изменяют первоначальный проект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета производится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год. Проекты эти рассматриваются министром финансов, государственным контролером и государственным советом. Одно только Министерство Двора избавлено от необходимости представлять свой проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в общий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан представить общий проект бюджета Государственному совету. В присутствии министров Департамент государственной экономии совета приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В случае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения, вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финансов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразности и выгодности различных предполагаемых расходов и возможности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения секции передаются затем общему собранию совета и представляются для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, скорее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета производится в сущности Департаментом государственной экономии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубликование бюджета лежит на обязанности министра финансов, который помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без предварительного разрешения императора. Просьбы о специальных ассигнованиях в таких случаях направляются Министерством финансов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в присутствии государственного контролера. Эти дополнительные ассигнования представляются департаментом непосредственно императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специальные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или расходами Двора, министр финансов освобождается от необходимости испрашивать мнения совета. Он представляет проект кредитов непосредственно на утверждение императора.
Мы видели, что Государственный совет в России выполняет те функции, которые в представительных монархиях лежат на выборных учреждениях. И благодаря смешению функций, которые, по первому проекту Сперанского, должны были выполняться Думой, с теми, выполнение которых вообще везде лежало на обязанности Государственного совета, этот последний по закону 1810 года получил право высказываться о вопросах войны и мира, о внешних сношениях, принимать в исключительных обстоятельствах меры, касающиеся внутренней политики, рассматривать отчеты министров, а также право толковать законы и обсуждать необходимость отчуждения общественных и частных имуществ. Закон 1811 года определил более точно пределы ответственности министров перед Государственным советом. Совет должен был рассматривать жалобы, приносимые на министров, и решать вопрос о том, подлежат ли они судебному преследованию. После того как закон 1842 года отнял у совета право рассматривать отчеты министров, это учреждение потеряло большую часть своего политического значения. Хотя совету поручены были новые функции, а именно функция контроля над созданными Александром II земскими учреждениями и городскими думами; но осуществлять это право совет мог только в тех случаях, когда население оказывалось, благодаря этим учреждениям, слишком обремененным повинностями. В таких случаях совет мог совсем отменить или изменить решения указанных местных учреждений.
Конечно, это далеко не полное перечисление всех различных функций высшего правящего учреждения, но и того немногого, что было сказано, достаточно, чтобы показать, что оно не может быть сравниваемо ни с частным советом в Англии, ни с Государственным советом во Франции. Функции представительной палаты настолько отодвинули в русском совете на второй план функции учреждения, обсуждающего административные вопросы, что явилась необходимость создать специальный, чисто административный орган. Этому органу присвоено в России совершенно не соответствующее ему название «Комитет министров». Нет никакой надобности указывать, что этот комитет не имеет ничего общего с «Кабинетом», хотя создатели его имели в виду именно систему кабинетов. В 1802 году, предлагая создать различные министерства, главные советники Александра, составлявшие неофициальный комитет — Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский и Строганов, предлагали, чтобы все возбуждаемые каким-нибудь министерством вопросы предварительно обсуждались общим собранием министров, так как это был единственный способ создать некоторое единство во внешней и внутренней политике государства. Закон 1802 года принял эту точку зрения и предписал, чтобы ни один министр не вносил никакого предложения, если оно предварительно не будет одобрено на собрании всех его товарищей. Но этот проект очень скоро наткнулся на оппозицию реакционной партии. Последняя усмотрела в нем нарушение старого русского принципа, согласно которому только царская воля может решать все дела политического, законодательного или административного характера. Нечего удивляться поэтому, что не раз, например в 1811 и 1825 годах, поднимался вопрос о том, чтобы совсем уничтожить этот комитет. Если, тем не менее, он продолжал и продолжает существовать, то лишь благодаря тому, что и личный состав, и характер этого органа подверглись значительным изменениям. Кроме министров в нем заседают председатели различных департаментов Государственного совета. Со времени царствования Николая I на заседаниях его присутствует наследник престола, а Александр III введен в комитет в качестве члена председателя Государственного совета.
Хотя вначале идея создания Комитета министров была внушена необходимостью предварительного соглашения между ними по вопросам текущей политики, комитет вместо того, чтобы сделаться подобием французского кабинета министров, узурпировал в свою пользу, главным образом, функции Государственного совета. Так, право издавать постановления или административные правила перешло, главным образом, к Комитету министров, а на обязанности Государственного совета осталось обсуждение законопроектов. Сверх того, еще некоторые дела были поручены Комитету министров, например рассмотрение запросов министра внутренних дел о разрешении тому или иному лицу перейти в подданство иностранного государства. Этому же комитету предоставлено было высказываться по вопросу о принятии важных и исключительных мер и поддержанию государственного порядка, о мерах по отношению к недозволенным обществам, об изъятии из обращения произведений, признаваемых опасными, наконец, о мерах продовольствования населения в случае неурожая. Но мы не думаем дать исчерпывающий список всех предметов, которыми занимается Комитет министров. Комитет обсуждает все эти вопросы или по предложению заинтересованного министра, или же по приказанию «свыше», т. е. по распоряжению императора.