Русский народ и государство
Шрифт:
Теория эта, рожденная в Древней Греции, дожила до наших дней. Несмотря на упреки в схоластичности, в приверженности к чисто количественным определениям, она до сих пор разделяется многими государствоведами. Основные недостатки изложенной теории сводятся к следующему: 1) Учение о формах государственного устройства не отдает полного отчета в том, что оно имеет дело только с вопросом об официальных носителях власти. Если рассматривать проблему с точки зрения реальных властных отношений, то можно сказать, что никогда и нигде не существовало чистой монархии, ибо реально власть монарха всегда опиралась на известный ведущий слой и управляла при помощи правящей группы. Исторически известные нам монархии с социальной точки зрения все без исключения были аристократиями, опиравшимися на класс землевладельцев или на известные служилые группы. Но с таким же правом можно утверждать, что исторически не существовало и демократии. То, что называлось в истории «демократиями», например, античная демократия или демократия наших древних русских народоправств, и даже демократия современная (ср. выше), по социальному существу своему было также чисто олигархическим образованием, знало прямое преобладание одних социальных слоев над другими и даже, в случае античных демократий, построено было на институте рабства. Все это уполномочивает сделать вывод, что фактически все известные нам государства были олигархиями и вообще не существовало никакого иного государства, кроме олигархического. 2) Названное учение, поскольку оно утверждает возможность существования такой формы государственного устройства, в которой властвуют «многие», упускает из вида, что эти «многие» должны быть как-то организованы и не могут представлять собою простую совокупность полновластных самостоятельных индивидуумов (политический атомизм). Поэтому учение названной теории об олигархии и демократии страдает значительными недоговоренностями и может вести к ряду недоразумений. Чисто идеологически можно допустить, что так называемый «атомизм» западной демократии идейным истоком своим имеет то, к Аристотелю восходящее воззрение, согласно которому властвующее большинство определяется чисто количественными принципами и не сводится ни к каким качественным признакам. Платон рассматривал такую политическую форму как упадочную, Аристотель же утвердил ее как известный объективный принцип, и отсюда при преобладании воззрений Аристотеля родилась западная идея демократии. 3) Наконец, эта теория форм политического устройства совершенно отвлекается от изучения специальных отношений между ведущим слоем в государстве и официальными носителями власти. С точки зрения названных отношений существует два основных типа государств: а) Государства, в которых официальные носители власти являются непосредственными органами ведущего слоя, образуются ведущим слоем и представляют его. При этом типе организация ведущего слоя отражается естественно и на типе строения самого государства. Если ведущий слой представляет собою военную, иерархически организованную группу завоевателей или же духовно-иерархическую, религиозную группу, руководящую государством, то, естественно, и государственное устройство приобретает властно-иерархическую авторитарную форму. Официальным носителем власти в нем является глава войска, полководец или жрец. Таково государственное устройство громадного числа исторически известных нам древних монархий, единоличная верховная власть которых официально совмещала в лице царя звание военачальника, верховного хранителя религиозного культа, иногда верховного священнослужителя. Подобные государственные организации культурно-исторически возможны или там, где народная жизнь, включая сюда правящий слой, пропитана религиозными началами, и где царствует убеждение, что не отдельный человек в силах определять государственные судьбы, но высшая воля, олицетворяемая в лице верховного носителя власти; или же тогда, когда таковым носителем является особо одаренное лицо, сконцентрировавшее на себе внимание масс, их веру в их идеалы (например, Александр Великий, Чингисхан, Наполеон). С ослаблением силы тех эмоций, на которых покоится здание каждой монархии, постепенно начинает разлагаться и авторитарно-иерархическая организация государства. Начинается подобный процесс всегда с правящего слоя. Правящий слой первый начинает терять чувство обаяния перед властью своего первого полководца и священнослужителя. Из войска и иерархически построенной касты, официально руководимой одним лицом, он начинает превращаться в полчище «свободных баронов», в «вольное шляхетство», которое себя как группу стремится поставить на место монарха. Отсюда — попытка ограничения монархии, исходящая всегда сначала от ведущего слоя, как это было в Англии и в других европейских государствах в эпоху борьбы монархии с феодальной аристократией. Исходы подобной борьбы правящего слоя с официальным носителем власти в лице монарха могут быть весьма различны. Иногда монарху удается сохранить за собой официальную власть, оперевшись на новые группы населения в государстве и сорганизовав из них новый ведущий слой иди, по крайней мере, новую управляющую группу, как это было в западных континентальных государствах в эпоху образования абсолютных монархий и у нас в России в эпоху Ивана Грозного и Петра Первого. Служилая правящая группа, организованная Петром и идеологически живущая духовным багажом эпохи западного «просвещения», естественно приступила к попыткам поставить себя на место царя, как только стала на ноги и закрепила за собой политические привилегии. Здесь и лежит источник оппозиционных настроений русского дворянства и русской «интеллигенции» со второй половины XVIII века и до революции 1917 года. Официальная власть довольно успешно боролась с оппозицией, инфильтрируя в правящий слой новые силы и на них опираясь (служилая бюрократия, чиновничество, армия) и с неохотой уступая свои позиции вплоть до 1917 года. В противоположность России и отчасти континентальной Европе, в Англии ведущий слой в лице земельной аристократии довольно успешно поставил себя на место монарха, заключив с ним ряд компромиссов и соглашений. Так родилась английская конституционная система, в первые периоды существования которой, как мы видели, организация ведущего слоя целиком отожествляла себя с организацией британского государства (ср. выше), б) Государства, официальные носители власти которых образуются путем известного отбора людей из широких народных масс. В таких государствах правящий слой не отожествляет своей организации с государственной, но образует государственные органы путем комбинации своих организационных сил с организационными силами не принадлежащих к нему народных масс. Основания, вследствие которых ведущий слой как бы «уступает власть» и «ограничивает» себя, могут быть весьма разнообразны. Прежде всего это может произойти от слабости ведущего слоя и от вынужденной необходимости хотя частично сдать свои позиции и уступить свое место другому, новому ведущему слою. Идеологически подобный процесс протекает обычно под покровом учения о «народных правах» и политическом «равенстве», как это наглядно обнаруживалось в западных революциях, которые по существу являлись процессом образования нового ведущего слоя. Но процесс вовлечения в управление государством широких народных масс может протекать и в силу намеренного воздействия правящего слоя. Правящий слой, таким образом, организует «народ», с одной стороны, в целях самопополнения, с другой стороны, в целях образования кадров специалистов и, наконец, в целях воспитания в широких народных массах политической и социальной активности. Пути и способы такого вовлечения в государственную жизнь могут быть весьма разнообразны. Одну из таких систем представляет западная демократия, основная особенность которой сводится к неорганизованной стихийности тех процессов, при помощи которых народные массы получают доступ к государственным делам. Чисто иррациональную механическую стихию представляет с точки зрения западной демократии народ в целом, как неорганизованная совокупность отдельных людей. Стихийно, в результате почти что неорганизованного состязания мнений, должна выработаться в такой массе «общая воля». Реальная невозможность осуществления такой задачи приводит к стихийному образованию политических партий и к стихийному преобладанию экономически сильных над экономически слабыми и т. п. Весь процесс этот имеет подобие естественного процесса столкновения атомов и обнаружения «случайной» равнодействующей их сил. Западная политика противопоставляет такой механической демократии демократию органическую, в которой народ выступает уже не как механическая совокупность голов, но как органическое единство экономических и профессиональных организаций. В связи с этим все более и более настойчиво возникают на Западе проекты преобразования современного народного представительства в представительство профессиональное и корпоративное. Движение это в настоящее время весьма сильно в романских странах, его культивируют английские социалисты и оно находит своих представителей и в германских странах. Планы устроения «органической демократии» остаются пока что проектами, которые полностью нигде не получили воплощения. В смысле этого воплощения впереди других идет фашистская Италия, производящая опыт построения «корпоративного» государства, опыт, всецело лежащий в линии теорий органической демократии, однако чрезвычайно враждебно встречаемый со стороны приверженцев современной «демократической» политики. Основной особенностью западной идеи «органической демократии» является то, что она имеет дело с культурно-старым, весьма расчлененным обществом и едва ли пригодна в государствах молодых, в которых еще не наметилась социальная дифференциация и население которых представляет довольно однородную массу. В подобных обществах нет ни сложившихся классов, ни корпораций, ни твердых профессиональных делений. К ним, стало быть, мало применимы теории профессионального представительства, и потому современные демократические политики считают эти страны предопределенными для организации демократии атомистической, механической и формальной. Мы будем называть в последующем все те государственные формы, где официальные органы власти не совпадают с правящей группой и образуются путем отбора из народных масс, формами демотическими [629] . Европейская демократия есть одна из возможных форм демотии, в чем не отдают себе отчета современные демократические политики, считающие, что западная демократия есть единственно возможная форма участия всего народа в государственной жизни. Эта идея демотического государства дает нам принцип для новой классификации государственных форм, которые легко разбиваются на два класса, — на государства верховнические (немецкое Obrigkeitsstaat и государства демотические (немецкое Volks-staat), — памятуя, однако, что современные политические воплощения названных типов являются историческими подвидами более широких видовых форм.
629
Понятие демотии в евразийской литературе впервые приведено было у покойного Я. Д. Садовского, Оппонентам евразийства, «Евразийский временник», кн. III, Берлин, 1923.
5. Государственные функции
Всякое государство в процессе своей жизни осуществляет ряд весьма сложных заданий и целей, развивает некоторую целесообразную деятельность. В этой деятельности нужно прежде всего различать те цели, которые ставит себе государство, и затем те средства, при помощи которых государство эти цели осуществляет. Что касается первых, то при универсальности государственной власти научное притязание на общеобязательную их классификацию представляется делом совершенно невозможным. Цели эти, с одной стороны, чрезвычайно многочисленны, с другой стороны, при их изменчивости в зависимости от исторических и культурных условий чрезвычайно разнообразны. Государство выступает и в качестве хозяина, и в качестве организатора военной силы, и в качестве охранителя безопасности, и в качестве судьи, и в качестве хранителя культурных благ и т. д. Старое патримониальное государство одной из своих целей имело организацию царской охоты, современное государство устраивает научные институты и музеи. Перечисление конкретных целей государства может составлять предмет чиста описательной дисциплины, изучающей какую-нибудь государственную единицу в определенный период ее жизни, но такое исследование не может быть предметом общей теории государства. Практически каждая государственная организация определенного типа культуры имеет некоторый постоянный круг заданий, который она принуждена бывает очертить и определить в процессе своей конкретной деятельности. В частности, государство западной культуры уже в период образования абсолютной монархии составило каталог основных направлений государственной деятельности, так называемые Ressorts, сообразно которому и были построены основные отделы государственно-правительственного аппарата [630] . Эмпирические очертания этого круга государственных деятельностей настолько вошли в привычку в современном государстве, что они даже были приняты в революционные эпохи и со стороны правительств, стремящихся построить свой организационный аппарат совершенно на новых началах Когда, например, советская власть приступила к организации своего правительственного аппарата, она построила его, в значительной степени придерживаясь того старого каталога, который, как было указано, был составлен еще в эпоху абсолютной монархии Ressorts коммунистической власти оказались внутренние дела, земледелие, труд, военное и морское дело, торговля и промышленность, народное просвещение, финансы, иностранные дела, юстиция, продовольствие, почта и телеграф, дела национальностей [631] . В основе таких заимствований лежат общие для современной культуры потребности, а также соображения технической целесообразности и потребность в разделении труда и в специализации.
630
Ressorts, то есть области управления.
631
Декрет II Всероссийского Съезда Советов от 28 октября 1917, Собрание Узаконений, № 1.
Несколько иначе обстоит дело с изучением тех средств, при помощи которых государство выполняет эти цели. Причем под средствами мы будем разуметь: 1) материальные и технические ресурсы, необходимые при проведении в жизнь поставленных задач, и 2) совокупность властных актов, к которым государство прибегает при достижении означенных целей и при применении необходимых для этого достижения средств. Что касается первых, то они столь же разнообразны, как и государственные дели. Государство ставит цели народного образования — средством здесь является построение учебных заведений, следовательно, проведение прежде всего ряда чисто хозяйственных мер, далее подбор учителей, их подготовка, выработка планов преподавания и т. д. В процессе применения названных средств государство входит в сложный ряд деятельное гей, которые также поддаются только эмпирическим классификациям. Однако государство есть властный союз — и в процессе постановки своих целей, и в приискивании средств для их осуществления оно поступает властно, оно приказывает, повелевает, распоряжается. Мы подходим здесь к средствам государственной деятельности в смысле общей формы осуществления государственных задач во всем их многообразном объеме. Таковые формы единообразны, поскольку в них всех заключается властный элемент. Во имя чего и как бы ни действовало государство — оно властвует и, следовательно, осуществляет одинаковые властные акты. Виды этих властных актов не многочисленны, и классификация их может быть построена на внутренних необходимых принципах.
В настоящее время в общей государственной теории для обозначения направления государственной деятельности применяется понятие государственной функции, причем под функцией понимают и цели, которые ставит государство, и средства, которые применяются им для осуществления этих целей, и формы властных актов [632] . Одинаково говорят и о хозяйственных функциях государства, и о функциях законодательства, хотя законодательство и не есть цель в смысле народного образования или финансов: законодательство есть один из способов выявления властвования, применяемый при осуществлении совершенно различных целей — и хозяйственных, и финансовых, и полицейских, и культурных. В последующем мы будем разуметь под функциями государства только форму его властных актов — понятие, единственно заслуживающее научного анализа в общей теории государства.
632
Понятие государственной функции в формальном смысле не вполне совпадает с нашим понятием формы властных актов. Формальной функцией называется специальная деятельность какого-либо органа, между тем как мы анализируем властные акты вне всякой связи с условной закрепленностью их за какими-либо носителями государственной власти. Дюги называет функциями «I'activite juridique des gouvernants». Это — справедливо, если только освободить понятие функции от юридического смысла. Ср. Traite, II, стр. 14. Очень близко к нашему понятию стоит Carre de Malberg, Theorie generale de I'Etat, 1920,I, который определяет функцию как активность государства, поскольку она выражается в различных способах проявления государственной власти. От функции он отличает атрибуты государства — то, что мы называем целями и средствами.
Учение о государственных функциях сложилось в западном государствоведении под исключительным влиянием культа законности в государстве. Это чисто политическое учение требовало, чтобы основной и главной деятельностью государства было издание законов как общих норм. Все остальные деятельности государства должны быть подзаконными и, следовательно, не должны играть какой-либо самостоятельной роли. Таким образом, получилась чрезвычайно упрощенная классификация, государственных функций, которая классически была сформулирована Монтескье в XI гл. его «Духа законов», и отсюда перешла как общее место в западную теорию государства, где она господствует и доныне. Согласно этой классификации государственные функции разделялись: 1) на законодательные, 2) на исполнительные (исполнение законов). Причем в качестве некоторой поправки допускалось, что исполнительная деятельность может быть разбита на два вида: а) на исполнение в тесном смысле слова и б) на судебную деятельность. Только политическими мотивами можно объяснить господство этой классификации, теоретические несовершенства которой прямо поразительны. Ведь всякий знает, что в целом ряде государств, и в частности в республиканском Риме, судья (римский претор) был в то же время и законодателем, то есть обладал правом выносить отдельные решения с повышенной нормативной силой, не уступающей силе закона. И это имело место во всех государствах, где господствует так называемое свободное право, и в частности в Англии, где официальные установления были почти исключительно выработаны в судебных прецедентах. Каким же образом судебную деятельность можно относить к «исполнительной»? Ясно, что западное государствоведение делало это из чисто политических целей, считая, что так должно быть в нормальном государстве, ибо не могло же оно не знать, что классификация совершенно не соответствует действительности. И далее, смешивать все остальные государственные акты под именем «исполнительных», это значит опять-таки не обобщать того, что было и что есть, а требовать, что должно быть. Всем известно, что в абсолютных и даже «умеренно» конституционных монархиях, которые существовали в течение всего XIX века, когда сложилась современная государственная теория, сфера управления верховного отнюдь не была чисто «исполнительной» и подзаконной. Напротив, в этих государствах зачастую управление стояло наравне с законодательством, иногда даже доминировало над ним. Таким образом, и здесь классификация приносит в жертву теоретический интерес политическому.
В настоящее время исключительный культ закона миновал уже и на западе, и даже в стране, которая особо предавалась этому культу, — во Франции [633] . Новые требования жизни выдвинули требование подвижности законов и привели к течению свободного права, которое является возвращением к римскому преторскому праву, где судья был первым законодателем. Одновременно с этим пробудилась, особенно во время войны и в период послевоенного восстановления жизни, активность начала управления в государстве. Фашизм на Западе открыто провозгласил приоритет управления над законодательством. То же самое провозгласила и советская система, для которой революционная законность, поскольку она соблюдается, есть господство закона, подвижного, гибкого, подчиняющегося требованиям жизни. Все эти явления даже и с политической стороны противоречат классификации Монтескье. Она оказывается не только теоретически неверной, но и политически устарелой. Учение о функциях государства требует нового изложения.
633
Характерным явлением в этом отношении можно считать книгу М. Lеrоу, La Loi, essai sur la theorie de l'autorite dans la democratie, 1908. Из новейших литературных явлений ср. G. Morin, La loi et le contrat. La decadence de leur souverainete, 1927.
Государство есть прежде всего организованное общество, и его властные акты имеют в виду создание властной организации, ее конструирование. Таким образом, нужно в первую очередь назвать те властные акты, при помощи которых образуются официальные носители власти в государстве как верховные, так и подчиненные. Это и будут организационные функции государства, учение о которых в современной теории излагается в отделе о подзаконных организационных указах. Между тем в государстве зачастую наблюдается организационная деятельность предзаконного, дозаконного характера. Происшедшие во время и после войны революции дают нам примеры таких предзаконных организационных функций. Образование временных правительств после крушения старого строя всегда является организационным актом, в основе которого не лежит предшествующий ему закон. В значительной степени неподзаконно и образование Учредительных собраний и т. д.
а) Самопровозглашение является тем наиболее первичным властным актом, посредством которого устанавливается существование верховных официальных носителей государственной власти. Так самопровозглашает себя главой государства отдельный человек, явившийся родоначальником вновь возникшей монархии. Так самопровозгласили себя императорами Наполеон I и Наполеон III, так самопровозгласил себя великий князь Московский государем всей России. Но так же самопровозглашает себя и та совокупность лиц, которая становится официальным органом государства под именем «голосующего корпуса граждан». Тщетно пытаться обосновать иначе власть этого первичного верховного органа современной демократии, который совершенно так же, как и первичный верховный носитель власти в монархии, «конституируется произвольно, на основе известного положения и в силу самоопределения, согласно которому люди утверждают себя носителями голоса и представителями нации». Представители эти сами себя «называют таковыми по праву автономии» [634] . Функциональная форма провозглашения остается поэтому всегда одной и той же, разница только в том, кто считается в тот или иной исторический период имеющим право на провозглашение себя верховным носителем официальной власти: один человек или известная группа лиц (все, достигшие известного возраста, оседлые и обладающие известным имуществом мужчины) или большинство всех взрослых людей обоего пола. Путем самопровозглашения было образовано «рабоче-крестьянское» правительство в России после октябрьского переворота 1917 года. По тогдашней официальной терминологии, это был «разрыв» с обманчивыми формами буржуазно-демократического парламентаризма. В результате такого разрыва октябрьская революция провозгласила советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов единственной организацией, способной «руководить борьбой угнетенных классов» «за их полное освобождение». Расхождения между сторонниками Учредительного собрания и сторонниками советов сводились к спору о том, кто более имеет право провозгласить себя верховной властью — голосующий ли корпус граждан, состоящий из совокупности отдельных индивидуумов, или рабочее население, стремящееся к организации в Советы.
634
Hauriou, La Souverainete nationale, 1912, стр. 103, 153.
б) Назначение и выборы. Эго суть организационные формы властной деятельности, посредством которых образуются вторичные носители власти в государстве: назначать или выбирать может только некто, уже обладающий верховной властью и к тому управомоченный. Там, где нет первичного носителя власти, не может быть выполнен ни акт назначения, ни акт выборов. Теория новейшего западного демократического государства придала этим двум актам смысл некоторой принципиальной противоположности, отделяющей государство народное от государства автократического. Первое все покоится на избрании, второе — на назначении. Оттого борьба демократии против монархии и символизировалась в форме борьбы избирательных учреждений с назначаемой бюрократией. Тем самым избирательные учреждения приобрели особую роль в жизни новейшего демократического государства: они образуют собою «народное представительство», которое противопоставляет себя всем другим органам государства как нечто особенное, исключительное. По весьма распространенной теории, народные представители суть «поверенные» народа, а не обычный орган государства (см. выше, наст, гл., § 1). И акт избрания есть нечто бесконечно более существенное и важное, чем акт назначения. На самом деле и тот, и другой акт имеют совершенно тождественную природу и представляют собою только способы наделения известных лиц способностью быть носителями официальной власти. Разница между ними сводится к тому, что избрание есть облечение некоторых лиц властью на основе голосования многих, на то управомоченных, а назначение есть изъявление индивидуальной воли одного человека или коллектива, облекающей некоторых лиц общественной властью. В демократическом государстве, в котором отсутствуют прерогатив монарха, и избранные, и назначенные одинаково являются официальными носителями власти. Вопрос о преимуществах той или иной формы не есть вопрос принципиальный, но только технический. Равным образом, на основании технических соображений должен быть решен вопрос о иерархических отношениях избранных и назначенных носителей власти. В заключение нужно прибавить, что практика западного демократического государства в настоящее время значительно отступила от преимущественного выдвижения принципа избрания перед назначением. Прежде всего она выработала целый ряд переходных форм организационных актов, совмещающих в себе начало избрания с началом назначения. Так, например, кабинет министров в современных парламентарных государствах образуется не при помощи избрания палатами, но посредством сложной системы сговора партий при участии назначения со стороны главы государства. Депутаты в парламентах, при господстве партийной системы, сначала «выдвигаются» партийными организациями, а потом уже голосуются населением.
в) Функции верховного управления. Деятельность управления в государстве новой европейской культуры имеет строго подзаконный характер, и юридическая теория государства обычно не знает никакого самостоятельного понятия управления как совокупности внезаконных или надзаконных властных государственных актов. Современная теория государства не замечает условно исторического характера того различия, которое проводится в этом отношении между деятельностью управления и законом. Различие это совершенно отсутствовало в государствах других эпох и других культур. Уже учреждения абсолютной монархии могут убедить, что в пределах ее деятельность управления нельзя считать простым исполнением законов, так как в названной исторической форме государства не создалось еще точного закона и не выкристализировались еще отличия между законом и подзаконным указом. Вообще говоря, если взять государство в широких исторических перспективах, то для властных проявлений его деятельности характерно отнюдь не издание каких-либо норм, будь то нормы общие или нормы частные, изданные по поводу какого-либо определенного индивидуального жизненного случая, для властной деятельности государства характерно, скорее, издание единичных приказов, которые только в довольно условном смысле могут быть названы «нормами». Объявление войны, например, этот исторически обычный в практике властный акт — вовсе не есть норма. Не есть «норма» и заключение мира. Когда старая государственная власть в лице ее носителей приказывала, например, не восстанавливать разрушенных замков или не взимать пошлин разве все это были нормы в смысле современной юридической теории государства — законы или указы? [635] Для обозначения первоначальных властных актов, которые еще не дошли до различения между общим и частным и не имеют в виду ни создания правил, ни определения исключений, но просто содержат выявление властной активности, может быть лучше всего применено созданное Л. И. Петражицким понятие нормативного факта (или еще точнее нормативного акта). Под нормативным же фактом он понимает различные повеления, запреты и иные изречения, которые не суть законодательные нормы, но особого рода действия и поступки людей, имеющие быстро преходящий, исчезающий характер. Нормативные факты как бы уже не существуют после произнесения соответствующих слов или подписания соответственного документа, тогда как нормы представляются как нечто длительное или постоянно существующее. Нормативные факты, сами не будучи нормами, могут вызвать в жизни целый ряд норм различного содержания, например акт объявления войны — целый ряд законов, касающихся уголовных, гражданских, полицейских, хозяйственных отношений [636] .
635
Я разумею, например, акты средневековых государств, о которых см. К. Zeugler, Quellensammlung zur Geschichte der deutschen Reichsverfassung, 1913, № 18,28,31,32 и др.
636
Петражицкий, О. с., II, стр. 36.