Седьмой Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18–19 ноября 2016 г.)

Сборник

Под европейскими политическими партиями (или, как их еще называют, «политическими партиями на европейском уровне») понимают особые объединения лиц, имеющих общие цели, организационно отличающиеся от традиционных партий. Становление современного статуса и значения европейских политических партий заняло достаточно продолжительный период времени. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в 1952 г., после создания Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Именно тогда было начато сотрудничество между национальными партиями, которые сформировали различные фракции в Ассамблее этого Сообщества (далее – Европарламент). Указанные объединения были изначально основаны исключительно на общем политическом направлении деятельности, а не на реальной организационной составляющей [184] .

184

Heidelberg Franz C. Das Europ"aische Parlament. Baden-Baden: Verlag August Lutzeyer, 1959.

Первым шагом к укреплению организационных структур стала проведенная в 1957 г. членами партий Социнтерна в государствах – членах ЕОУС договоренность о создании системы связи между ними. Первые европейские политические партии в нынешнем понимании появились в 1970-е гг. как объединения членов Европарламента Сообществ на политическом уровне [185] . В 1974 г. была основана Конфедерация социалистических партий Европейского сообщества – первой официальной партии на уровне Сообществ.

185

Nessler Volker. Europ"aische Willensbildung. Die Fraktionen im europaparlament zwischen nationalen Interessen, Parteipolitik und Europ"aischer Integration. Schwalbach: Wochenschau-Verlag, 1997; Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Право Европейского Союза: В 2 т. Т. 1: Общая часть: Учебник для бакалавров. М.: Юрайт-Издат, 2013.

В 1976 г. в результате одобрения прямых выборов в Европарламент наступил момент для возникновения различных транснациональных слияний партий [186] . Это решение небезосновательно считается важным шагом на пути к легитимности политической системы Европейского Союза, повышении «наднационального характера Европарламента» (при его принятии делалась ставка на то, что при выработке политики на европейском уровне будет сведен к минимуму национальный подход). Поэтому в 1976 г. была создана Христианско-демократическая европейская народная партия, которая с самого начала утверждала, что хочет быть «общеевропейской партией». В том же году в Европейском сообществе возникла Федерация либеральной и демократической партий (ФЛДП). В 1978 г. был создан Европейский демократический союз (ЕДС) как союз консервативных партий. 1979 г. ознаменовался началом Европейского экологического движения (ЭКОРОПА), которое стало основой в 1984 г. Европейского союза зеленых (EKGP) (предшественник EGP) [187] . В 1981 г. основан Европейский свободный альянс (ЕСА), который объединял различные региональные партии. В 1991 г. ЕСА забрал под свое крыло внеконфессиональный консервативный спектр. В 2002 г. EДС был поглощен ЕСА [188] . Таким образом, очевидно, что европейские политические партии не были политическими партиями в традиционном значении этого слова [189] . Это были «неформальные» объединения по политическим интересам, не имеющие правовой основы своего функционирования.

186

Капустин А.Я. Право Европейского Союза: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2015.

187

Nessler Volker. Op. cit.

188

Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 des Europ"aischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 "uber die Regelungen f"ur die politischen Parteien auf europ"aischer Ebene und ihre Finanzierung // OJ L 297, 15.11.2003. P. 1–4.

189

Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории. М.: Проспект, 2010.

В настоящее время европейские политические партии действуют на основании как первичного, так и вторичного права ЕС [190] . Официально политические партии были признаны Маастрихтским договором 1992 г. [191] В соответствии со ст. 10 Договора о Европейском Союзе 1992 г. европейские политические партии создаются, чтобы представлять национальные политические партии государств-членов на европейском уровне и способствовать формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза. В ст. 138а (в последующем ст. 191) Договора говорилось: «Политические партии на европейском уровне имеют важное значение как фактор интеграции в рамках Союза. Они способствуют формированию европейского сознания и выражению политической воли граждан Европы».

190

Law of the European Union: a Textbook for Master Students / Еd. P. Biriukov, V. Tuliakov. Voronezh: VSU Publishing House, 2016; Бирюков П.Н. Международное право: Учебник: В 2 т. М.: Юрайт, 2015. Т. 2.

191

Treaty on European Union // URL:TXT/?uri=CELEX:12012M/TXT.

С Амстердамского договора 1997 г. [192] европейские политические партии укрепили свой статус, поскольку они получили возможность финансирования из бюджета Европейского Союза. Детально деятельность европейских политических партий была урегулирована Регламентом Совета и Европарламента № 2004/2003 от 4 ноября 2003 г. о правилах для политических партий на европейском уровне и их финансировании [193] (его положения были в дальнейшем уточнены Резолюцией Европарламента о применении Регламента № 2004/2003 [194] от 6 апреля 2011 г.). В результате были определены минимальные критерии для деятельности партий в Европейском Союзе. В частности, впервые был установлен перечень необходимых критериев для признания политического объединения в качестве «политической партии на европейском уровне» по смыслу Договора о ЕС и, как следствие, получения финансирования из средств Европейского Союза. В качестве таковых ст. 3 Регламента назвала наличие правосубъектности в государстве-члене по месту инкорпорации политической партии, участие в политических процессах не менее чем в четверти государств-членов, явное намерение принять участие в выборах в Европейский парламент, а также уважение правовых и организационных принципов Европейского Союза. Фактически данный Регламент стал первым документом, определившим правовой статус европейских политических партий, придавшим им так необходимую правовую основу.

192

Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts // OJ C 340, 10.11.1997. P. 1–144.

193

Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 des Europ"aischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 "uber die Regelungen f"ur die politischen Parteien auf europ"aischer Ebene und ihre Finanzierung // OJ L 297, 15.11.2003. P. 1–4.

194

European Parliament’s resolution of 6 April 2011 on the application of Regulation (EC) № 2004/2003 // OJ C 296 E, 2.10.2012. P. 46.

После этого эволюция европейских политических партий пошла «семимильными шагами». Часть существующих партий была заново формально восстановлена; появились новые партии. В числе вновь созданных в 2004 г. можно назвать центристскую Европейскую демократическую партию, левую социалистическую партию Европейских левых и национальный консервативный Союз за Европу наций, первую партию евроскептиков – Европа. В следующем году были созданы еще две европейские партии: Альянс независимых демократов в Европе (распался в 2009 г.) и Демократы ЕС. В 2005 г. было основано Христианско-консервативное европейское политическое движение, которое, однако, получило официальное признание только в 2010 г. [195] Возникло ирландское движение за гражданские права Libertas, которое было создано в 2008 г. как ирландское гражданское движение для кампании против Лиссабонского договора, а затем преобразовано в партию. После того как семь депутатов объявили о своем членстве в партии, они стали отвечать формальным критериям для признания в качестве европейской партии. Libertas в начале 2009 г. было признано в качестве первой чисто «транснациональной партии», т. е. без каких-либо национальных партий в государствах – членах ЕС. Тем не менее некоторые из депутатов отозвали вскоре свое членство в партии, поэтому Libertas потеряло свой статус в том же году и перестало действовать [196] .

195

Papadopoulou T. Politische Parteien auf europ"aischer Ebene. Auslegung und Konkretisierung von Art. 191 (ex 138a) EGV. Baden-Baden: Nomos Verlag, 1999.

196

URL: https://web.archive.org/web/20090223065257.

После европейских выборов 2009 г. количество европейских партий возросло [197] . Из европейских консерваторов и реформаторов, которые организовывали британские консерваторы, возникла партия «Альянс европейских консерваторов и реформистов». Осенью 2010 г. политиками нескольких правых популистских партий был основан Европейский Альянс за свободу, который в феврале 2011 г. был признан в качестве европейской партии. Существующий с 2009 г. правый Европейский альянс национальных движений получил статус европейской политической партии в феврале 2012 г. Интересно отметить, что против принятия и финансовой поддержки этого Альянса были многие политические группы Европарламента. В 2011 г. сформировалось движение «Европа за свободу и демократию», которое стало финансироваться Европейским парламентом с 2012 по 2015 г. До 2014 г. для участия в европейских выборах были сформированы несколько небольших партий, в том числе Европейская пиратская партия и Инициатива коммунистических и рабочих партий. После «европейских выборов» 2014 г. из их рядов (в основном из депутатов от Великобритании) был создан Альянс за прямую демократию в Европе. Кроме того, было основано Движение за Европу наций и свобод. В начале 2015 г. была основана правая организация «Альянс за мир и свободу», в частности, немецкой NPD и греческой «Золотой Зари» [198] .

197

Francesco M. Eine F"uhrung durch Europas Parteienlandschaft Analyse der Fortschritte und R"uckschritte bei der Herausbildung eines europ"aischen Parteiensystems; Vorstellung der europ"aischen politischen Parteien und der rechtlichen Aspekte // Die Euros. 2009. 28 Mai.

198

Politische Parteien auf europ"aischer Ebene Europ"aisches Parlament (vom 21. Dezember 2015).

Столь бурное развитие европейского партийного движения потребовало принятия дополнительных мер со стороны европейского руководства. В итоге Совет и Европарламент приняли решение об ужесточении требований к европейским политическим партиям, результаты которого были отражены в Регламенте Совета и Европарламента № 1141/2014 об уставе и финансировании европейских политических партий и европейских политических фондах [199] , принятом 22 октября 2014 г. Данный Регламент создал определенную правовую и финансовую базу для европейских политических партий и политических фондов. Указанные меры привели к повышению уровня прозрачности и эффективности данных политических объединений. Действующие правовые нормы предоставляют партиям «европейскую правосубъектность» и большую гибкость в финансировании. Регламент № 1141/2014 учредил орган, который регистрирует партии и фонды, контролирует их и может налагать санкции в отношении нарушений. Для регистрации европейская политическая партия должна удовлетворять определенным условиям, в частности, иметь место расположения в стране – члене ЕС и быть представлена по меньшей мере в¹/₄ государств ЕС. Информация о партиях общедоступна в Интернете (в том числе на сайте Европарламента публикуются данные, имеющие отношение к финансированию ЕС партий и фондов). Зарегистрированная в Реестре партия в своем составе имеет по крайней мере одного члена Европарламента и может подать заявку на финансирование ЕС. Субсидии ЕС распределяются следующим образом: 15 % от годового финансирования ЕС делится поровну между партиями, имеющими на это право; остальные 85 % – в соответствии с количеством «их» депутатов в Европарламенте (то же самое распределение используется для политических фондов, которые могут возмещать до 85 % своих ежегодных расходов). Строгие правила применяются к ежегодным пожертвованиям партиям и фондам – они не должны превышать 18 000 евро, при этом о любых пожертвованиях свыше 12 000 евро необходимо немедленно сообщать компетентному органу ЕС, анонимные пожертвования не допускаются (однако имена субъектов – индивидуальных жертвователей на сумму до 1500 евро могут не публиковаться). Партии могут использовать финансирование ЕС, которое они получают, на нужды своей избирательной кампании в Европарламент. За любое нарушение правил партии могут быть оштрафованы или удалены из реестра. В 2016 г. 15 политических партий на европейском уровне получили финансирование из бюджета Европейского Союза.

199

Verordnung (EU, Euratom) nR. 1141/2014 des europ"aischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 "uber das Statut und die Finanzierung europ"aischer politischer Parteien und europ"aischer politischer Stiftungen // AEU. L 317/1. 4.11.2014.

Помимо европейских политических партий существуют и другие партии и партийные блоки, которые проявляют активность на уровне Европейского Союза. Однако они не вполне соответствуют формальным требованиям ЕС и не получают финансирования.

Так или иначе, европейские политические партии стали полноправными участниками европейского политического процесса, и это вполне определенно прослеживается в политической структуре институтов Европейского Союза. Так, в настоящее время в Европейском парламенте существует 751 место. Партийная принадлежность депутатов распределяется следующим образом: 26 – Европейские левые; 176 – Партия европейских социалистов; 40 – Европейская партия зеленых; 12 – Европейский свободный альянс; 51 – Альянс либералов и демократов Европы; 13 – Европейская демократическая партия; 213 – Европейская народная партия; 56 – Альянс европейских консерваторов и реформистов; 25 – Альянс за прямую демократию в Европе; 28 – Движение за Европу наций и свобод; 20 – другие европейские партии; 91 – беспартийные депутаты. Европарламентом признаны нуждающимися в финансовой поддержке 15 партий [200] . В составе Европейского совета (28 мест) представлены 5 партий; трое – беспартийные.

200

Бирюков М.М. Европейское право: до и после Лиссабонского договора: Учебное пособие. М.: Статут, 2016.

Таким образом, политические партии на европейском уровне признаются таковыми Европейским парламентом и подлежат регистрации. Членами европейских политических партий могут быть отдельные граждане, как правило члены Европейского парламента или депутаты национальных или региональных парламентов. Европейские партии принимают участие в выборах в Европейский парламент и получают финансирование при выполнении ряда условий, закрепленных правом ЕС.

А.С. Телегин, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и финансового права юридического факультета ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет»

К вопросу об основаниях дисциплинарной ответственности муниципальных служащих