Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Федотова Юлия Викторовна

Следует отметить особое значение закрепленного в п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ принципа системности парламентского контроля. Значимость данного принципа состоит в том, что системность применения всех форм парламентского контроля, комплексный подход к решению стоящих перед субъектами парламентского контроля вопросов сделает возможным достижение целей парламентского контроля. Подчеркнем, что далеко не каждая форма парламентского контроля способствует достижению всех поставленных в Законе № 77-ФЗ задач, поэтому важным является систематическое применение данных форм по мере их необходимости. В этой связи представляется важным и обоснованным установление в гл. 3 Закона № 77-ФЗ правовых основ планирования и осуществления парламентского контроля. При этом парламентское расследование как форма парламентского контроля представляет именно то средство, проведение которого может способствовать достижению всех указанных законодателем задач.

Стоит

отметить, что, возлагая на субъекты парламентского контроля соответствующие задачи по достижению целей парламентского контроля, с учетом значимости реализации всех функций парламента и социальной роли законодательного (представительного) органа государственной власти в Законе № 77-ФЗ четко прослеживает отделение парламентского контроля от деятельности по осуществлению правосудия, расследования преступлений, оперативно-разыскной деятельности, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и указано на недопустимость вмешательства субъектов парламентского контроля в данную деятельность (ч. 3 ст. 3). Эти положения соответствуют конституционной норме о самостоятельности органов всех ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ).

Закрепление принципа гласности парламентского контроля (п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ) обеспечивает реализацию и усиливает не только контрольную функцию парламента, но и его представительную функцию. Отметим, что закрепленные в ст. 2 Закона № 77-ФЗ цели парламентского контроля призваны способствовать также и более качественной реализации законотворческой функции парламента.

Отметим, что Закон № 77-ФЗ в качестве субъектов парламентского контроля определяет именно общефедеральные органы – Парламент России, его палаты, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, образуемые ими органы. Данное положение соответствует положениям ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также п. «н» ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в соответствии с которым установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с изложенным нельзя не указать на целесообразность закрепления в региональном законодательстве контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, нельзя не отметить отсутствие в числе форм парламентского контроля (ст. 5 Закона № 77-ФЗ) такой конституционно определенно формы, как выдвижение обвинения перед Президентом РФ для отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ). За пределами законодательно установленных форм парламентского контроля остался и правовой мониторинг, предполагающий изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Не стоит акцентировать внимание на значимости правового мониторинга в достижении поставленных в Законе № 77-ФЗ целей, состоящих, в частности, в выявлении ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышении эффективности системы государственного управления и привлечении внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранении, изучении практики применения законодательства Российской Федерации, выработки рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышении эффективности его исполнения.

Также разработчиками Закона № 77-ФЗ не учтено, что предусмотренные регламентами палат Федерального Собрания РФ «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат, пресс-конференции, деятельность рабочих групп, экспертных советов могут иметь контрольный характер. Как известно, каждая из палат Федерального Собрания РФ принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ), то есть может определить возможность осуществления контрольных полномочий в приемлемой форме самостоятельно. В связи с изложенным считаем необходимым установление открытого перечня форм парламентского контроля в ст. 5 и гл. 2 Закона № 77-ФЗ.

Полагаем также, что нормы анализируемого Закона № 77-ФЗ должны содержать положения, касающиеся взаимодействия субъектов парламентского контроля с органами, обладающими специальными сведениями, осуществляющими сбор, систематизацию, хранение определенной информации. Это касается прежде всего правоохранительных органов, органов финансового контроля. Такое взаимодействие будет способствовать достижению целей парламентского контроля.

Считаем очень важным и прогрессивным изложение в ст. 15 Закона № 77-ФЗ видов решений палат Федерального Собрания РФ по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля, в частности, по совершенствованию законодательства. В качестве предложения укажем, что по итогам применения средств парламентского контроля возможно принятие не только решений о необходимости совершенствования нормативно-правового регулирования, но и проведения определенных социально-экономических мероприятий, финансирования за счет средств федерального бюджета целевых программ соответствующей отрасли, мероприятий, работ, предоставлении бюджетных инвестиций и т. п. Кроме того, считаем не совсем соответствующим целям парламентского контроля употребление понятия «обратиться» применительно к лицам, имеющим право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности, органам прокуратуры РФ или Следственному комитету РФ. На наш взгляд, субъекты парламентского контроля не обращаются, а направляют соответствующие сведения, материалы с изложением мер, которые рекомендовано провести соответствующим органам или должностным лицам.

Подчеркнем необходимость своевременной и качественной реализации принципа гласности парламентского контроля вплоть до стадии принятия решений по итогам проведения контрольных мероприятий. Это способствует реализации и права каждого на получение информации, что позволит заинтересованным лицам ссылаться на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу. Таким образом, итоги парламентского контроля, доведенные до общего сведения, приобретут правовой режим общеизвестных фактов, что облегчит процедуру судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций в диспозитивном порядке.

Правовыми актами и ранее, до принятия Закона № 77-ФЗ были предусмотрены такие формы парламентского контроля, как парламентские слушания, форумы, «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат. В соответствии с регламентами палам могут проводиться пресс-конференции, создаваться рабочие группы, экспертные советы.⁶⁸ Генеральная цель парламентских слушаний – выявление мнения участников слушаний по определенным проблемам, их проведение в целом способствует улучшению качества нормотворческой деятельности. Как отмечает М.Г. Никитенко, законы будут лишь «мертвой буквой», если законодательные органы не будут иметь возможности контролировать действия исполнительной власти, призванной реализовывать эти законы.⁶⁹ Законом предусмотрено направление парламентских и депутатских запросов, приглашение членов Правительства РФ, других должностных лиц на заседание палаты, получение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы информации.⁷⁰ Запрос призван служить средством контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, средством выявления и устранения недостатков в их работе.⁷¹ Должностное лицо должно дать ответ на запрос палаты в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный срок. Должностное лицо должно дать ответ на запрос парламентария не позднее чем через 30 дней или в иной согласованный срок.

«Правительственный час» предназначен для ответов членов Правительства РФ, должностных лиц на вопросы депутатов. На нем рассматривается один из блоков вопросов по сфере деятельности исполнительных органов. Должностные лица должны безотлагательно дать ответ на обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и предоставить запрашиваемые документы или сведения. Комитеты и комиссии вправе направлять обращения по вопросам их ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ. Председатель Правительства РФ вправе поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству РФ доверие, либо отказать в доверии. Практика реализации данной конституционной нормы отсутствует. Правом выражения недоверия обладает только одна из палат российского парламента. Исследователи указывают на сложность реализации данной формы парламентского контроля.⁷²