Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Федотова Юлия Викторовна

Члены Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству отметили, что от того, существует ли и каким образом осуществляется парламентский контроль, зависит реализация принимаемых законов. Парламентский контроль способен решать вопросы о целесообразности деятельности государственных органов и должностных лиц. Надлежащее воплощение в жизнь принятых по результатам парламентских расследований решений может снизить напряженность в обществе, способствовать нормализации обстановки и налаживанию диалога. Особую актуальность задача совершенствования парламентского контроля и создания института парламентских расследований принимает в условиях увеличения роли политических партий, повышения участия в формировании Правительства РФ партий, победивших на выборах депутатов Государственной Думы.¹⁶⁷

В.Е.

Чиркин, исследуя основы государственной власти, указывает, что одной из форм легитимации государственной власти в современных условиях является рациональная легитимация. Легитимация государственной власти прежде всего зависит от ее практической деятельности, от того, как эта власть решает вопросы, затрагивающие коренные интересы большинства населения.¹⁶⁸ Считаем, что совершенствование законодательного регулирования и практики проведения парламентских расследований может стать важным фактором для укрепления легитимации государственной власти в России.

Отметим, что парламентское расследование представляет собой не только деятельность парламентской комиссии по исследованию фактов, сбору и анализу информации, но и систему мер, применяемых законодательным органом при реализации контрольных полномочий как в процессе работы соответствующей парламентской комиссии, так и по завершении ее работы после представления итогового доклада. Механизм реализации парламентского расследования, состоящего в деятельности (палат) законодательного органа, урегулирован системой конституционно-правовых норм, которые могут быть объединены в сложный институт конституционного права. Нужно сказать, что в целом действующее законодательство в ряде вопросов нуждается в усовершенствовании, и наиболее эффективным представляется решение вопросов законодательным органом. Несмотря на наличие опыта и инициации проведения парламентских расследований, а также проблем, разрешение которых представляется наиболее эффективным посредством проведения парламентского расследования, правовой механизм проведения данных расследований, установленный законодателем, нельзя признать достаточно безупречным, в связи с чем требует детального анализа и усовершенствования.

Таким образом, институт парламентского расследования представляет собой:

– форму реализации контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти, состоящую не только в системе действий парламентской следственной комиссии по выяснению причин, условий и последствий определенных фактов и обстоятельств, но и в системе мер, применяемых законодательным (представительным) органом после завершения работы комиссии;

– общеправовой элемент, необходимый для государств с любой формой правления, на основании чего может быть представлен критический анализ механизма конституционно-правового регулирования парламентского расследования в Российской Федерации;

– элемент механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что позволяет выявить, проанализировать и обобщить причины слабой результативности парламентских расследований в России.

Глава II. Конституционно-правовое регулирование парламентского расследования в Российской Федерации и зарубежных странах

2.1. Конституционно-правовые основы парламентских расследований в зарубежных странах

Конституционное развитие таких зарубежных стран, как Франция, Великобритания, Италия, ФРГ, показывает, что эффективность парламентских расследований зависит от особенностей урегулирования основных положений данного конституционно-правового института актом высшей юридической силы государства. Так, отсутствие специальной нормы в Конституции Франции негативно сказалось на деятельности парламентских следственных комиссий – восстановить высокий статус, которым они обладали до 1958 года, им так и не удалось.¹⁶⁹ Поэтому в последнее время предпринимаются попытки к упрощению процедуры создания комиссий в целях укрепления механизма расследований.¹⁷⁰

Практика показывает, что если право на проведение

парламентского расследования не закреплено в основном законе государства, то снижается эффективность его проведения. Конституция Франции 1958 года была разработана по существу без постоянного участия парламента,¹⁷¹ что могло стать причиной ущемления контрольных полномочий парламента. Чтобы не допустить создание комиссий американского типа, известных своим политическим влиянием, Конституция Франции 1958 года ограничила их количество в каждой из палат восемью (ст. 43), в то время как обычно подобные вопросы решаются в регламенте парламента. В связи с этим комиссии оказались слишком громоздкими, имея в среднем до 100 членов. Это снижает эффективность их работы.

Кроме того, регламенты палат должны до их применения направляться на рассмотрение в Конституционный совет Франции (ст. 61).¹⁷² Как указывает Ф. Люшер, в отношении регламентов Конституционный Совет располагает такими же цензурными полномочиями, как и в отношении законов. Конституционный Совет вправе оценивать соответствие регламента лишь Конституции Франции (решение от 3 ноября 1977 года), но при расширительной трактовке его компетенции становится на позицию блюстителя законности, так как по смыслу ст. 6 Декларации 1789 года парламентарии, как и все граждане, обязаны уважать закон.¹⁷³

В период Третьей и Четвертой республик во Франции деятельность временных парламентских комиссий по расследованию осуществлялась в основном на основе правовых обычаев. Единственным нормативным актом был закон 1914 года, уточняющий правила получения свидетельских показаний. На основании Ордонанса 1958 года право проведения расследований получили обе палаты парламента, но полномочия комиссий были сокращены. Конституция Республики 1958 года, подвергшаяся изменениям, не имеет норм, посвященных деятельности следственных комиссий. Тем не менее следственные комиссии не канули в лету. Их деятельность основывается на нормах Закона от 19 июля 1977 года. Отсутствие нормы в Конституции Французской Республики все же негативно сказалось на деятельности следственных комиссий. Тем не менее результаты проводимых ими расследований по-прежнему оказывают большое влияние на политическую жизнь страны.¹⁷⁴

Комиссии по расследованию создаются палатой путем принятия резолюции. Их деятельность заканчивается с момента представления доклада, но не позднее шестимесячного срока со дня учреждения комиссии. В ее состав не могут входить депутаты, подвергшиеся наказанию за нарушение правил секретности в связи с работой любой комиссии во время той же легислатуры.¹⁷⁵ Решение об учреждении комиссии принимается постоянной комиссией Национального Собрания – Комиссией конституционных законов, т. е. они не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Предложение о создании комиссии может быть отклонено, если это может привести к вмешательству в компетенцию других органов. Затруднен порядок включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания палаты, так как в соответствии со ст. 48 Конституции Франции правительство устанавливает приоритетную, а Национальное Собрание – дополнительную повестку дня.¹⁷⁶ В соответствии со ст. 37 Регламента Национального Собрания партийные группы располагают в постоянных комиссиях количеством мест, пропорциональным их численности в Собрании. Так, с июня 1981 по март 1986 года из 65 внесенных предложений о создании комиссий 60 было отклонено. С апреля 1986 по май 1988 года из 22 предложений 16 отклонено.¹⁷⁷ Тем не менее, предпринимаются попытки повысить эффективность осуществления контрольных полномочий. В 2003 году в Регламенте Национального собрания появилась норма о том, что председателем комиссии по расследованию или докладчиком должен назначаться член фракции, чья подпись стоит первой в предложении об образовании комиссии. Данное нововведение открыло путь оппозиции руководить расследованием, получившим поддержку палаты.¹⁷⁸