Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Федотова Юлия Викторовна

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение направляется на заключение специальной комиссии для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, в Верховный Суд РФ. Комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии с учетом равного представительства фракций. Комиссия заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу обвинения, рассматривает документы, заслушивает представителя Президента РФ. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Председатель Совета Федерации направляет постановление и все связанные с обвинением документы в Комитет по конституционному законодательству и созывает

заседание для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов палаты. Как указывают ученые, процедура отрешения Президента РФ от должности сложна и практически невыполнима,⁷³ «неправомочность российского парламента создавать комиссии по расследованию делает специальную комиссию по формулированию выдвигаемого Думой обвинения чисто внутренним органом палаты, компетенция которой не распространяется за ее пределы».⁷⁴

Правовой мониторинг предполагает изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Однако для его проведения нет реальной правовой и организационной базы.⁷⁵ Отсутствует единая концептуально-методологическая основа правового мониторинга, что приводит к снижению его эффективности.⁷⁶

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).⁷⁷ Обязательному включению в планы и программы ее работы подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа членов палат. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палаты, по обращению не менее одной пятой от общего числа членов палаты или по решению Коллегии Палаты. В частности, Счетная палата осуществляет контроль за использованием средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ.⁷⁸

Конституционный Суд РФ признал, что парламентский контроль за осуществлением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. По мнению Н.С. Бондаря, контрольные полномочия Счетной палаты принципиально отличаются от контрольных полномочий Правительства РФ.⁷⁹ Правительство РФ информирует Государственную Думу об исполнении федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату.⁸⁰ Тем не менее представление Правительством РФ информации носит сугубо финансовый характер и не призвано отражать эффективность работы исполнительных органов.

Попыткой усилить парламентский контроль можно считать внесение поправки в Конституцию РФ, а именно отнесение к ведению Государственной Думы заслушивания ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.⁸¹ Менее успешные попытки усилить контрольную функцию предпринимались путем принятия законов о внесении изменений в статьи 101, 102, 103 Конституции РФ в 1995, 1998, 1999 годах в целях наделения палат Федерального Собрания РФ правом создавать комиссии для проведения расследований и осуществления контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. В настоящее время законодательное регулирование контрольной функции российского парламента не предоставляет его палатам широких полномочий. Проблемы реализации парламентского контроля по-прежнему актуальны.

Исследователи признают, что парламентские расследования – важный аспект контрольной деятельности парламента, действенный институт, с помощью которого законодательная власть может реализовать контрольные полномочия. Полномочия парламента на создание следственных комиссий относят к классическим средствам информативного (консультативного) контроля над правительством.⁸² Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений путем последующего совершенствования нормативных правовых актов. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин возникновения правонарушений. Тем самым эффективность проведения парламентского расследования является важным фактором действенности осуществления законодательной власти в целом. Поэтому совершенствование института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности реализации всех функций законодательного органа, становления исследуемого института как действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основных конституционных начал организации российского государства.

Принятие Федерального закона 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» способствует расширению контрольной функции российского законодательного (представительного) органа. Тем не менее механизм правового регулирования парламентских расследований нельзя признать совершенным, некоторые нормы действующего Закона препятствуют инициированию и проведению расследования, сводят его результаты на нет. Данное обстоятельство не соответствует потребностям в укреплении парламентского контроля и становлении эффективного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

На момент принятия Федерального закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» «фактически отсутствовала детально разработанная и одобренная органами государственной власти в качестве подлежащей реализации концепция парламентского контроля и одного из его институтов, парламентских расследований. В целях формирования эффективного института парламентских расследований данная позиция была рекомендована рабочей группе Государственной Думы по разработке законопроекта».⁸³ По нашему мнению, принятие закона не решило данных проблем, которые по-прежнему актуальны и требуют разрешения.

Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является полнокровная реализация одной из трех важнейших функций парламента – контрольной, и парламентские расследования должны стать действенным средством борьбы с этим явлением. Сущность конституционного строя – народовластие, а главный его критерий – сильный парламент. Поэтому важнейшим направлением повышения качества государственной службы является усиление контрольных полномочий парламента. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. Парламентаризм, а точнее, представительная демократия – антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии.⁸⁴

В России институт парламентского контроля недостаточно развит, несмотря на то, что его применение и развитие могли бы способствовать укреплению демократических начал. В литературе отмечают пути преобразования парламентского контроля в целях совершенствования системы российского конституционализма и превращения института в реальный механизм защиты прав человека, в частности, с учетом зарубежной практики предлагаются изменения в Конституцию Российской Федерации.⁸⁵

Таким образом, контрольная функция является обязательной функцией парламента, но правовое регулирование контрольной функции законодательных (представительных) органов в Российской Федерации нельзя признать совершенным. Отсутствие специальной нормы о парламентском контроле в Конституции РФ повлекло за собой не только длительность дискуссий ученых о наличии контрольной функции у парламента, но и несовершенство законодательного регулирования парламентского контроля в России. Парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей законодательному (представительному) органу реагировать на наиболее острые проблемы. Именно поэтому исследование и определение направлений совершенствования института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности осуществления всех функций парламента и становления действенного механизма защиты прав и свобод человека, что способствует укреплению основ конституционного строя Российской Федерации. Глядя на актуальность проблем правового статуса личности и отраслевых вопросов правоприменения в области прав и свобод человека и гражданина, на сегодняшний день можно констатировать, что Основной закон Российского государства выступает наиважнейшим источником прямо и косвенно закрепленных юридических гарантий. Полагаем, что с учетом динамики развития конституционно-правовых отношений и расширения предмета конституционного права России⁸⁶ такая роль Конституции РФ должна только усиливаться.