Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Федотова Юлия Викторовна

1.3. Понятие и содержание института парламентского расследования

Основой для определения понятия и сущности контрольных полномочий парламента и института парламентского расследования является теория разделения властей. К проблемам принципа разделения властей и функционирования государственной власти обращаются Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, И. Кант, Г.В.Ф. Гегель, Дж. Ст. Милль. Необходимость дальнейшего усовершенствования принятых законов именно законодательным органом находит отражение в труде Джона Локка «Два трактата о правлении». Джон Локк утверждает, что для законодателей существует «новая и непосредственная обязанность, которая побуждает их следить за тем, чтобы они создавали законы для блага общества. <…> Исполнительная власть <…> явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по желанию изменена и смещена».⁸⁷

Контрольная функция, по мнению Ш.Л. Монтескье, является чуть ли ни единственной, которая может быть осуществлена парламентом наиболее эффективно. В труде «О духе законов» изложены положения, которые можно считать предпосылкой для оформления в политико-правовой мысли идеи о судебных полномочиях парламента: «Может также случиться, что гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи. Но, как правило, законодательная власть не имеет права судить; тем не менее она может пользоваться этим правом в том особенном случае, когда она представляет заинтересованную сторону, какой является народ. Итак, за ней остается только право обвинения. <…> Для охранения достоинства народа и безопасности частного лица надо, чтобы часть законодательного собрания, состоящая из народа, обвиняла перед тою частью законодательного собрания, которая состоит из знатных и потому не имеет с первой ни общих интересов, ни одинаковых страстей».⁸⁸ Таким образом, часть парламента выступает в роли следователя, обвинителя, окончательное решение выносится другой палатой. Важным является то, что в концепции Ш.Л. Монтескье парламент наделяется судебными полномочиями без подмены судебных органов. Законодательное собрание расследует и рассматривает дела, в которых «гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи». Речь идет о нарушении «прав народа», т. е. массовых нарушений прав человека, что имеет негативные последствия для общества и государства. Напомним, что предмет расследования Федерального Собрания РФ включает факты грубого или массового нарушения прав и свобод; предметом расследования не может быть установление виновности в совершении преступления (ст. 4 Закона № 196-ФЗ).

В юридической науке можно встретить различные определения понятия расследования через родовые понятия процедура, процесс, комплекс мер, деятельность, действия, стадия и т. д. Налоговые расследования характеризуют как целенаправленную деятельность, непрерывный процесс применения налоговыми и правоохранительными органами методов и специальных знаний, направленных на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений; процесс применения уголовно-процессуальных, оперативно-розыскных, налогово-проверочных и иных мер, а также разрешения вопроса о возбуждении уголовного дела или принятии иных мер.⁸⁹ Административное расследование рассматривается как особая форма производства, деятельность, стадия административного производства, которая состоит из процессуальных действий должностных лиц и государственных органов; стадия процесса, состоящая в деятельности уполномоченных органов, общественных организаций, должностных лиц по установлению обстоятельств правонарушения, выявлению лица, его совершившего, фиксированию всех обстоятельств по делу.⁹⁰

Кроме того, понятие расследования определяется через цели, задачи, особенности субъектного состава института. Служебное расследование рассматривается как процедура, в ходе которой уполномоченными органами и должностными лицами производятся действия по установлению обстоятельств происшествия, его причин, условий, размера ущерба и ответственных лиц, сбору доказательств, разработке мероприятий по предотвращению подобных случаев.⁹¹ Адвокатское расследование характеризуют как вид процессуально-правовой деятельности адвоката, осуществляемой в пределах досудебного производства; разновидность его профессиональной деятельности, являющейся односторонней, нацеленной на выявление, установление и закрепление обстоятельств и доказательств, подтверждающих невиновность подзащитного, смягчающих его участь, или обосновывающих основания для реабилитации.⁹²

Предварительное расследование в юридической литературе определяется как стадия уголовного процесса, урегулированная законом, облеченная в форму правовых отношений система познавательной и удостоверительной деятельности органов расследования, прокуратуры, других участников, осуществляемая в целях предупреждения и пресечения преступлений, их расследования, направленная на обеспечение реализации уголовной ответственности при непременном обеспечении прав и законных интересов потерпевших, обвиняемых, других лиц.⁹³

Парламентское расследование характеризуют как высшую форму (средство) парламентского контроля исполнительной власти; сведения, полученные в результате парламентского расследования, служат основанием для инициирования применения мер ответственности к должностным лицам и государственным органам.⁹⁴ Парламентские расследования именуют анкетами, а право расследования – анкетным правом.⁹⁵ Полномочия на создание комиссий по расследованию рассматривают как одно из классических средств информативного контроля палат парламента по отношению к правительству,⁹⁶ но в то же время относят к судебным полномочиям парламента,⁹⁷ так как в ряде зарубежных стран по результатам расследования парламент вправе применить меры принуждения к субъектам правонарушения.

Институт парламентского расследования применяется в большинстве стран в случаях массовых нарушений прав человека, в ситуациях, когда на права человека посягают высшие должностные лица, в других сложных обстоятельствах, которые не могут быть решены иными органами государственной власти. Поэтому ученые говорят о том, что институт является общеправовым элементом, необходимым любому государству.⁹⁸ В Великобритании в связи с фактами нарушения кодекса поведения и утечки информации в государственных органах парламентское расследование стало единственным инструментом решения проблем национальной безопасности, с которыми не могли справиться полицейские органы.⁹⁹

Проведение парламентских расследований – это обычная практика в зарубежных странах, являющаяся мощным инструментом контрольной деятельности. Как отмечают исследователи, чаще всего создаются комиссии в тех странах, в которых нет политической ответственности правительства перед парламентом. Деятельность комиссий широко освещается в печати. Комиссии имеют право запрашивать информацию не только от государственных органов, но и общественных организаций.¹⁰⁰ Так, в США отсутствует практика вопросов, интерпелляции, но широко проводятся парламентские расследования.¹⁰¹ В Великобритании подчеркивается значимость парламентских расследований, в частности, по сравнению с министерскими проверками. Широко освещался ход расследования по обстоятельствам, связанным с вводом войск в Ирак.¹⁰²

Право Конгресса США проводить расследования не зафиксировано в Конституции Штатов, поэтому в течение многих десятилетий велись дебаты и судебные слушания о границах расследований и правилах их проведения. В 1957 году Верховный Суд США постановил, что право Конгресса проводить расследования является естественным и необходимым для осуществления законодательных функций.¹⁰³ Правовым основанием парламентского расследования часто выступает прецедентное право, при проведении расследований используются правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената по расследованию деятельности комитета правительственных дел, принятые в виде Резолюции Сената № 62 от 28 февраля 1991 года.¹⁰⁴ Специальные комиссии имеют доступ ко всем документам, включая секретные; должностные лица и граждане должны являться по вызову комиссий и дать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В 1974 году они привели к отставке Президента США Р. Никсона.¹⁰⁵ На Украине расследование в 1998 году привело к отставке премьер-министра и министров.¹⁰⁶ В США создавались комиссии, занимающиеся расследованием вопросов радикального ислама, исламского терроризма в связи с событиями 11 сентября 2001 года. Обращение именно к парламентскому расследованию подчеркивает действенность данного правового института.

В странах Латинской Америки «суперпрезидентская» форма правления функционирует в условиях значительной слабости законодательной власти и ее почти полного подчинения президенту. Объясняется это факторами социально-экономического, политического и исторического характера. Между тем относительная слабость законодательных органов не означала, что они полностью потеряли свои функции.¹⁰⁷ Конституциями или законами стран Латинской Америки предусматривается образование комитетов по расследованию. В последние годы национальные Конгрессы предпринимают попытки осуществить парламентский контроль, например, в Бразилии.¹⁰⁸ Полагаем, что такому процессу способствовало конституционное закрепление контрольных полномочий парламентов. Конгресс может обязать членов кабинета министров отвечать на вопросы или давать объяснения по поводу результатов расследований. Таким правом обладают законодательные органы Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы, Венесуэлы.¹⁰⁹ В Бразилии комиссии по расследованию, образуемые Палатой депутатов и Федеральным сенатом в качестве совместных или раздельных, постоянные комиссии палат вправе не только приглашать государственных министров для получения информации, но и получать свидетельские показания от любого должностного лица или гражданина.¹¹⁰ Таким образом, вне зависимости от формы правления парламентские расследования выступают неотъемлемым инструментом парламентского контроля, который в свою очередь выступает традиционной функцией любого законодательного органа.