Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Федотова Юлия Викторовна

А.Н. Шерин, анализируя выделяемые английскими учеными классификации функций законодательных органов, приходит к выводу о том, что институт парламентских расследований, как правило, прямо не относят к институту парламентского контроля, но упоминают в числе важных функций парламентов. Е. Уэйд, Г. Филипс главной функцией парламента считают парламентский контроль, следующей по значимости – законодательную функцию, на третьем месте - «разные функции» (судебные функции, принятие петиций, учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение). Д. Кумбс на первое место ставит воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. д.), иные, не менее важные полномочия: издание законов, утверждение бюджета, контроль за администрацией (депутатский запрос, следственные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.), организация работы самого парламента.¹¹¹

Тем не менее парламентское расследование является формой парламентского контроля, имеющей определенную специфику, отличающую его от других форм реализации контрольной функции законодательного органа. Проведение парламентского расследования направлено не только на реализацию контрольных полномочий парламента по отдельному факту или обстоятельству, но и на решение проблем правового регулирования конкретных общественных отношений. Правовые последствия проведения парламентского расследования могут быть связаны с выявлением и устранением имеющихся нарушений, а также с устранением причин и последствий правонарушений.

Такая особенность института парламентского расследования связана с его комплексным характером. Институт парламентского расследования содержит в себе нормы не одной, а нескольких отраслей права, сочетает в себе процессуальные и материальные нормы, которые взаимно обуславливают установление фактов, подлежащих парламентскому расследованию, процедуру реализации полномочий парламентской комиссии, правовые последствия расследования. Особенностью института является также сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, в правовом регулировании института преобладают межотраслевые принципы.

При определении возможности проведения парламентского расследования, в частности, подлежит установлению наличие фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 Закона № 196-ФЗ). Нарушения прав человека и гражданина, в том числе личных, политических, социальных, могут возникнуть в связи с проблемами правового регулирования и практики реализации административных, муниципальных, финансовых, иных правоотношений. По итогам проведения парламентского расследования могут быть применены меры, затрагивающие в той или иной степени правовое регулирование общественных отношений различных отраслей права.

Должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании, с одной стороны, несут обязанности перед парламентской комиссией по проведению парламентского расследования. Законодательством предусмотрены меры уголовной и административной ответственности, налагаемые в случае неисполнения требований по предоставлению сведений. С другой стороны, привлекаемые к участию в парламентском расследовании субъекты являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей. Исполнительные органы государственной власти, государственные органы, не являющиеся органами государственной власти, органы местного самоуправления, не только выступают подконтрольными субъектами, но и выполняют властные функции, в связи с чем парламентской комиссией должны соблюдаться определенные ограничения и процессуальный порядок получения сведений. При проведении парламентского расследования недопустимо разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны, при обнародовании итогов парламентского расследования не должны быть нарушены право на неприкосновенность частной жизни, иные личные права. В настоящее время законодательное регулирование института парламентского расследования не является совершенным, что не дает возможности эффективной реализации всей системы норм, предметом правового регулирования которых выступает институт парламентского расследования. Правовым актом, выступающим «слабым звеном» в действующем российском законодательстве, является Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ».

Для отрасли конституционного права России институт парламентского расследования является относительно новым. Констатируя расширение предмета и объекта отрасли конституционного права России, С.А. Авакьян указывает на то, что «мы не только признали необходимость парламентского контроля – постепенное завоевание новых позиций в парламентском контроле повело к дополнению традиционных средств в этой сфере (например, доверие и недоверие правительству, запросы парламентариев) к таким новым возможностям, как… парламентско-следственный контроль, что выражается в создании парламентских и следственных комиссий».¹¹²

В целях определения эффективности проведения парламентского расследования данный правовой институт следует рассматривать с практической точки зрения. Большинство специалистов отмечают двойственную природу парламентского расследования. С одной стороны, парламентское расследование выступает важнейшей формой (средством) парламентского контроля, главным образом за исполнительной властью, представляющая собой реализацию права парламента создавать комиссии для расследования преступлений, имеющих особую общественную значимость,¹¹³ особой формой совместной работы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы по контролю над деятельностью исполнительных органов власти, а также над событиями, имеющими первостепенное значение для личности, общества и государства.¹¹⁴ С другой стороны, парламентское расследование – это особый вид процессуальной деятельности,¹¹⁵ разновидность конституционных юридических производств,¹¹⁶ разновидность процесса сбора, проверки и оценки информации,¹¹⁷ деятельность Федерального Собрания РФ,¹¹⁸ процессуальная функция, реализуемая посредством определенных законодателем мер в интересах всестороннего рассмотрения, изучения обнаруженных соответствующими субъектами (органами или гражданами) фактов, предварительная правовая оценка которых парламентом позволяет отнести их к правонарушениям, в том числе к преступлениям, а также данным, которые могут являться основанием для политической ответственности.¹¹⁹

Законодатель указывает лишь на то, что Федеральным законом «О парламентском расследовании…» регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства (ст. 1). Между тем региональное законодательство содержит дефиницию расследования законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Законы субъектов РФ определяют депутатское расследование как деятельность, форму деятельности, раскрывая ее цель: проверка данных,¹²⁰ выяснение фактов и обстоятельств, представляющих общественную значимость.¹²¹ Расследование раскрывается как форма реализации контрольных полномочий Думы, посредством которой устанавливаются причины и обстоятельства создания препятствий для деятельности Думы и депутатов, причины и обстоятельства негативных событий, вызвавших большой общественный резонанс.¹²² Наиболее удачны определения института как одной из форм контроля Думы, а также деятельность специальной комиссии по выяснению фактов и обстоятельств, представляющих большую общественную значимость для населения области и носящих негативный характер, а также для выяснения причин и условий их возникновения.¹²³ Тем не менее в некоторых дефинициях, отражающих оба значения института, законодатель не смог избежать повторения определяемого термина.¹²⁴

Д.Б. Трошев предлагает определять парламентское расследование как форму парламентского контроля, представляющую собой деятельность органов Федерального Собрания РФ по выявлению и устранению причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.¹²⁵ Е.М. Якимова определяет парламентское расследование как форму парламентского контроля над органами исполнительной власти (иногда и над органами местного самоуправления), осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями, которые чаще всего исследуют факты нарушения прав и свобод граждан, эффективность деятельности должностных лиц по устранению причин и последствий природных и техногенных катастроф.¹²⁶

Как указывает Д.А. Гусаров, парламентское расследование в Российской Федерации – это деятельность комитетов и комиссий Совета Федерации и (или) Государственной Думы, направленная на сбор и анализ информации о противоправных действиях или бездействии лиц, занимающих ответственное положение в российских государственных или общественных органах или организациях, о событиях и фактах, имеющих повышенное общественное значение, с последующим реагированием на выявленные нарушения и обязательным уведомлением граждан о результатах расследования.¹²⁷