Метод. Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. Выпуск 3: Возможное и действительное в социальной практике и научных исследованиях
Шрифт:
• EFFCh (efficiency change) – изменение эффективности в предположении CRS, представляющее собой отношение CRSt+1/ CRSt;
• TECh (technical change) – изменение границы производственных возможностей (CRS) в следующий момент времени по сравнению с предыдущим;
• TFPCh (total factor productivity change) – оценка совместного эффекта изменения эффективности и ГПВ (CRS), TFPCh = EFFChx TECh;
• PECh (pure efficiency change) – изменение эффективности в предположении VRS, представляющее собой отношение VRSt+1/ VRSt;
• SECh (scale efficiency change) – изменение эффектов масштаба. Представляет собой отношение EFFCh/PECh.
Итак, обрисованная выше схема улавливает и формализует некоторый фундаментальный признак эффективности – отношение между полученными результатами и затраченными ресурсами. Однако здесь мы сталкиваемся с проблемой «избытка универсальности»: будучи принципиально применимой к любым DMU, модель пока что не обладает специализированными инструментами для анализа такого их особого класса, как государственные организации. Так, в отличие от коммерческой фирмы, государство отвечает не только за текущий объем произведенного «продукта» (например, в виде разрешенных арбитражных споров), но и за долгосрочные социальные последствия ввиду уровня защищенности прав собственности, доверия к судебной системе и в конечном счете интегральной поддержки политической системы в целом. Под интегральной поддержкой политической системы мы будем иметь в виду уровень спроса на государственные институты (формальные правила) и публичные услуги. Здесь мы сталкиваемся с необходимостью каким-то явным образом ввести в модель параметры, связанные с обществом, точнее – с общественной поддержкой (что совершенно не требуется в рамках анализа фирм на рынке).
При этом вполне обычной в политике ситуацией является конфликт между краткосрочной и долгосрочной эффективностью. И если для той же коммерческой фирмы мы можем «по умолчанию» постулировать зависимость ресурсов в следующий отрезок времени от результатов в предыдущий отрезок (фирме просто нечего будет инвестировать после нескольких лет неэффективного производства продукта), то для государственных структур это в общем случае не так. Увеличение объема ресурсов в следующем году может являться результатом не эффективной работы, а, к примеру, успешного лоббирования. Более того, неэффективность, проявляющаяся в снижении некоторого «выходного» показателя, может быть неплохим «подспорьем» для получения дополнительных средств в такой лоббистской кампании. Кроме того, для государственных DMU имеется ряд специфических – политических – ограничений на управление ресурсными входами. Так, сравнительно легко реализуемые в рамках коммерческой фирмы меры по сокращению затрат очень часто не могут быть осуществлены в рамках государственной политики (допустим, снижение зарплат или массовые увольнения в здравоохранении). Эти ограничения обусловлены требованиями по сохранению определенного уровня текущей поддержки политической системы – прежде всего электоральной. При этом текущая поддержка политической системы может находиться в не менее сложных отношениях с интегральной поддержкой, чем краткосрочная эффективность с долгосрочной.
Подчеркнем этот момент особо. До сих пор, начиная с классической работы Д. Истона [Easton, 1953], поддержка в политической системе рассматривается как нечто внутренне однородное. В терминах системной динамики [Ахременко, 2009] это может быть либо «уровень» или «запас» (S), либо «поток» – скорость изменения запаса, производная (
Указанные проблемы, на наш взгляд, не являются непреодолимыми в рамках подхода «ресурсы – результаты»; требуется лишь определенное усложнение модели, насыщение ее политологическим содержанием. Для решения этой задачи мы будем использовать несколько взаимосвязанных стратегий:
– спецификация «входов» и «выходов»;
– частичное «вскрытие» «черного ящика»;
– переход от статического дизайна модели к динамическому, от «моментального снимка» к временной последовательности;
– добавление некоторых внешних параметров, непосредственно связанных с обществом;
– определение характера динамических связей между отдельными «входами», отдельными «выходами» и, наконец, между первыми и последними.
При определении «входов» системы следует иметь в виду различение между следующими типами ресурсов.
• Внешние финансовые ресурсы – бюджетные поступления, выделяемые на функционирование организации. Это единственный ресурс, получаемый на периодической основе системой преимущественно извне 44 , с более высокого бюджетного уровня. Как было отмечено, специфика государственных структур по сравнению с рыночными в том, что влияние эффективности DMU на поступающий объем финансирования ограничено. Так, средства, выделяемые в регионе на здравоохранение, будут в большой мере зависеть от таких факторов, как общий объем расходной части в данный год; установок федерального центра; инерции складывающихся годами пропорций в финансировании ключевых направлений; уже названного лоббистского ресурса.
44
За исключением внебюджетных средств, если таковые имеются.
• Внутренние ресурсы – кадры, оборудование, здания и т.п. Влияние DMU на внутренние ресурсы в целом выше по сравнению с внешним финансовым входом. По большому счету, это сложный векторный вход, где можно (в принципе) определить как количественную, так и качественную составляющую. Внутренние ресурсы зависят от:
o элементов внутреннего институционального дизайна DMU – формальных и неформальных правил, устанавливающих принципы кадровой политики, организации труда, закупки оборудования. Так, в кадровой политике может быть реализован клиентельный или клановый принцип, в закупке оборудования – коррупционные схемы и т.д. Все это будет влиять на состояние внутренних ресурсов, особенно на их качество;
распределительных решений (главным образом – от установления соотношений между текущими и капитальными затратами). В такого рода распределительных решениях будет проявляться горизонт планирования организации, зависящий от качества управления. В то же время объектом распределения являются внешние финансовые ресурсы, поэтому состояние внутренних ресурсов все равно будет зависеть от внешнего финансового потока.
Учет распределительных решений особенно важен в тех областях, где большую роль играют технологии и оборудование; к примеру, в здравоохранении по сравнению с судебной системой. Роль политических ограничений в принятии распределительных решений будет зависеть от того, насколько они влияют на уровень электоральной поддержки. Здесь опять-таки важна рассматриваемая сфера, и опять-таки в здравоохранении эта роль будет выше по сравнению с судебной системой, так как медики составляют в отдельных регионах до 4% работающего населения. Нельзя сходу вынести за скобки и социальную роль внутренних институтов управления ресурсами DMU; причем они будут оказывать влияние в большей мере на интегральную, а не на текущую поддержку системы. Так, господство клиентельных или коррупционных принципов в кадровой или закупочной политике вряд ли способно повысить уровень доверия к государству. Во всяком случае, это справедливо для тех обществ, в которых такого рода принципы не закреплены на неформальном уровне в качестве приемлемых.
Отметим, что уже на этом этапе нашего анализа в полной мере проявляется специфика государства как объекта оценки эффективности: даже не начав рассматривать результирующие «выходы», мы вынуждены принять во внимание два общественных «параметра»: интегральную и электоральную поддержку.
Касательно внутренних ресурсов в целом следует также отметить значительную роль стартовых условий: в смысле кадровой и технической оснащенности DMU могут характеризоваться сильной неоднородностью. И эта неоднородность не может быть быстро устранена перераспределением внешних финансовых потоков.
Основные выходы системы мы определяем следующим образом:
• «технические» выходы – результаты непосредственной реализации функций DMU: сделанные операции, принятые пациенты, вынесенные судебные решения, арестованные преступники, окончившие школу подростки и т.д. С математической точки зрения этот выход представляет собой скорее не скаляр, а вектор, и мы видим три его основные компоненты:
o количество (пойманных преступников или сделанных операций). Специальных пояснений здесь не требуется, отметим лишь, что очень многие зарубежные исследования (ссылки по правоохранительной системе) принимают во внимание только количественный выход;