Метод. Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. Выпуск 3: Возможное и действительное в социальной практике и научных исследованиях

Коллектив авторов

o качество (правосудные решения, хорошо сделанные операции, арестованные преступники вместо случайных прохожих);

o издержки получения публичной услуги для потребителя – количество ресурсов (временных, денежных и т.п.), которые потребитель должен затратить на получение услуги. Хотя частично издержки определяются «количественной» компонентой выхода, это, на наш взгляд, крайне важная самостоятельная характеристика, от которой напрямую зависит показатель интегральной поддержки политической системы. Существует два основных источника издержек. Во-первых, это недостаточная ресурсная обеспеченность DMU: например, нехватка врачей, мест в детских садах и т.д. Как отмечалось, влияние DMU на объем данного типа издержек может осуществляться за счет вложений финансовых ресурсов в капитальные активы, но здесь имеется мощное ограничение в виде общего объема входных ресурсов. Второй источник издержек – это установленная DMU (на формальном и/или неформальном уровне) система правил предоставления услуг. Она может быть устроена, например, таким образом, чтобы искусственно повышать издержки потребителя, стимулируя различные формы коррупционного поведения.

• Социальные «выходы» – показатели, характеризующие общее состояние той сферы, в рамках которой функционирует государственная организация. Это может быть продолжительность жизни или уровень заболеваемости, уровень образованности, безопасности, защищенности определенных прав и свобод. Трудность с такими показателями состоит в том, что они, как правило, лишь частично связаны с действиями государства. Например, по регионам России средняя ожидаемая продолжительность жизни зависит в гораздо большей мере не от состояния здравоохранения, а от так называемых «внешних причин смертности» (отравлений, травм, убийств и самоубийств), в целом – от стандартов образа жизни. Кроме того, интегральные социальные эффекты проявляется только в значительной временной перспективе. В то же время и теоретически, и технически сложности, связанные с учетом влияния государства на динамику таких показателей, разрешимы, и учитывать их необходимо. Особая роль таких показателей проявляется, в частности, в том, что они влияют – пусть с задержкой – на ресурсный вход системы, ее способность поддерживать себя в будущем. Так, увеличение продолжительности здоровой жизни работает на увеличение экономической активности населения, снижает нагрузку на социальное обеспечение и здравоохранение; высокий уровень защищенности прав собственности повышает горизонт планирования в экономике, способствует привлечению инвестиций и препятствует оттоку капиталов из страны. Подобных примеров можно было бы привести множество.

• Ресурсный выход – та часть входных ресурсов системы, которая поступает в общество не в виде произведенных государством услуг, а в виде рабочих мест, заработной платы и т.д. Как было отмечено выше, необходимость принимать в расчет этот выход зависит от рассматриваемой сферы.

Графически вышесказанное можно упрощенно отобразить следующим образом (рис. 5).

Рис. 5.

Приведенное на рис. 5 построение имеет смысл только как модель (точнее, эскиз модели) динамической системы: все процессы должны рассматриваться как функции времени. В ином случае большинство принципиальных эффектов попросту невозможно обнаружить; это справедливо хотя бы потому, что влияние одних параметров на другие опосредуется временными лагами, зачастую – значительными. Например, ошибки в определении приоритетов при принятии распределительных решений скажутся на качестве и объеме услуг лишь через несколько лет: так, акцент на «текущих» затратах при отказе от обновления капитальных ресурсов может быть оправдан (в том числе с позиций электоральной поддержки) лишь в краткосрочной перспективе.

Соответственно, эффективность мы также будем понимать как структурное свойство (набор свойств) динамической системы. Эффективность проявляется в характере связей между параметрами модели во времени. Наиболее значимыми представляются следующие динамические связи.

1. Между оценкой эффективности как отношения выходов к входам и институциональными реформами, если таковые проводятся. Вообще говоря, многие институциональные реформы как раз и представляют собой попытки перенастроить «государственный ящик» таким образом, чтобы увеличить отдачу на единицу вложенных ресурсов. Например, уже упоминавшееся Министерство регионального развития РФ использует целый набор параметров, фиксирующих ход институциональных реформ в здравоохранении [Методика… 2010]. Например, учитывается количество государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования. Такой показатель представляет собой ежегодно измеряемый числовой параметр, другими словами – функцию времени. Эффективность как отношение выхода к входу в логике DEA также может представлять собой функцию времени. Логично предположить, что рост параметров, характеризующих реформы, должен с определенным лагом приводить к увеличению показателей эффективности.

Обратим внимание на кардинальное отличие такого подхода от используемого самим Министерством, когда рассматривается только динамика реформ безотносительно к конечному результату и затраченным ресурсам. Принцип Минрегиона целиком укладывается в русло понимания эффективности как соответствия характеристик деятельности организации установленным формальным нормативам (см. выше). Внедрение новой системы оплаты труда, стандартов медицинской помощи, одноканального финансирования и проч. выступают как самодостаточные показатели эффективности. Однако в реальности положительный эффект установления новых формальных правил может полностью нивелироваться их неформальной институциализацией. Предлагаемый нами динамический подход позволяет отследить не только «внедрение» формального правила, но, главное, превращение его в работающее правило.

2. Связь между «техническим» и «социальными» выходами системы. Вопрос здесь ставится следующим образом: приводит ли изменение в «техническом» выходе к изменению в соответствующих социальных показателях? Например, приводит ли увеличение раскрываемости преступлений к снижению уровня преступности? Мы полагаем, что отсутствие такой связи может свидетельствовать либо о низком качестве предоставляемых услуг, либо о существенных искажениях в отчетности соответствующих государственных организаций. Аналогично можно интерпретировать и связи между технической и социальной эффективностью; именно таким образом построено эмпирическое исследование, результаты которого приводятся ниже.

3. Связь между показателями социальной эффективности и поддержки политической системы (как текущей, так и базовой). Как и в предыдущем случае, отсутствие такой связи может свидетельствовать о серьезных проблемах в «глобальных» настройках системы. В частности, это возможное свидетельство высоких издержек оказания государственных услуг.

4. Связь между выходом и входом модели. Выше отмечалось, что в нерыночной среде, в которой функционируют государственные структуры, обратная связь (зависимость входа от выхода) не возникает автоматически. Однако в долгосрочной перспективе без такой связи система в целом (государство) может функционировать лишь за счет притока внешних ресурсов, от самой системы не зависящих (например, от мировой конъюнктуры цен на сырьевые ресурсы).

5. Связь между текущей и базовой поддержкой. Рассмотрение динамической структуры взаимосвязи этих двух параметров представляет собой предмет отдельного исследования и требует разработки отдельной математической модели. В самых общих чертах мы предполагаем, что разрыв между текущей и базовой поддержкой ведет к эффектам накопления скрытого протеста, чреватого социальным взрывом.

Рассмотрение названных выше динамических связей позволяет перейти от важной, но все-таки частной задачи оценки технической и социальной эффективности (efficiency) отдельных DMU к задаче оценки «глобальной», системной эффективности (effectiveness) и устойчивого развития социально-политической системы в целом. Если техническая и социальная эффективность представляют собой переменные, то системная эффективность является структурой.

Далее мы представим некоторые результаты эмпирического исследования, выстроенного в рамках обрисованного выше подхода. Оно посвящено эффективности систем здравоохранения российских регионов. В данной работе мы сосредоточимся лишь на самых основных характеристиках и выводах исследования: технические детали изложены в работах автора [Akhremenko, 2011; Ахременко, 2012].

Состав совокупности наблюдений определялся, прежде всего, необходимостью достичь хотя бы некоторого уровня однородности рассматриваемых DMU. Поэтому мы ограничились субъектами Федерации, однородными по транспортной доступности и дисперсности расселения. Конкретный перечень регионов, вошедших в выборку, указан на интернет-странице Лаборатории математических методов политического анализа и прогнозирования МГУ 45 .

45

См. таблицу 1 в: Справочные данные по проекту «Эффективность системы здравоохранения в регионах России». – Mode of access:Health.doc (Дата посещения: 23.12.11.)

В качестве входов модели были взяты расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации на здравоохранение на душу населения EXP (за период 2003–2009 гг. данные Росстата 46 , за период 2007–2009 гг. данные Минергиона 47 ) и индекс обеспеченности системы здравоохранения PROV. Индекс обеспеченности системы здравоохранения рассчитан на основании данных Росстата 48 с опорой на такие показатели, как обеспеченность больничными койками, врачами, средним медицинским персоналом и амбулаторно-поликлиническими учреждениями.

46

[Регионы России… 2010].

47

Министерство регионального развития Российской Федерации. – Режим доступа:(Дата посещения: 23.12.11.)

48

Центральная база статистических данных. – Режим доступа:(Дата посещения: 23.12.11).