Метод. Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. Выпуск 3: Возможное и действительное в социальной практике и научных исследованиях
Шрифт:
Даже если не заострять внимание на использовании субъективных оценок, подверженных влиянию коллективных стереотипов (которым экспертные сети подвержены в не меньшей мере, чем любые другие), подход исследовательской группы Всемирного банка отражает общую для сферы оценки государственной эффективности проблему: определение через перечисление набора сопутствующих признаков или характеристик 35 . Мы не случайно употребляем термин «сопутствующий», так как в большинстве случаев неясно, является ли та или иная характеристика существенным признаком эффективности, следствием эффективности или условием эффективности.
35
Принципиально те же проблемы характеризуют и второй по широте использования рейтинг эффективности, реализованный в рамках проекта International Country Risk Guide (ICRG). См.: http://www.prsgroup.com/ICRG.aspx
Так, достаточно распространенным является подход (иногда его называют функционалистским), сторонники которого предлагают судить об эффективности власти по достигнутым результатам. Прежде всего, конечно, речь
Сходные проблемы возникают с определением эффективности как способности государства удовлетворять интересы населения, основных социальных групп. Данный подход лежит в русле получивших широкое распространение теорий нового государственного управления (new governance, new public management). Речь идет о сервисных принципах деятельности государства, предоставлении услуг клиентам-гражданам по их запросам, переориентации с вертикальной иерархической структуры на взаимоотношения «заказчик – потребитель» [см.: Unlocking, 2005; Гаман-Голутвина, 2007]. В широком политическом смысле показателем степени «удовлетворенности» граждан являются результаты выборов, более прикладные и инструментальные измерения осуществляются с помощью социологических опросов. Однако, как и в предыдущем случае, мы сталкиваемся с проблемой тавтологии: «Что такое эффективное правительство? То, которое удовлетворяет потребности населения. А что нужно, чтобы удовлетворить потребности населения?..» Кроме того, и в российских условиях это не менее важно, оценка качества государственных услуг населением может зависеть от других факторов, кроме собственно качества: от степени контроля административных структур над информационным пространством, от характера локальных социальных сетей и, наконец, от того, кто и как проводит социологические опросы. То же самое касается и выборов. В целом, восприятие гражданами государства и производимых им благ будет существенным образом зависеть от типа политического режима. Эту зависимость показывает и формальное моделирование в рамках политэкономического подхода (например, модель Адсера, Буа и Пэйна [Adsera, Boix, Payne, 2003], являющаяся расширением известной модели Перссона и Табеллини [Persson, Tabellini, 2000]) 36 .
36
Логика здесь следующая. Издержки смены власти в авторитарном режиме выше, чем в демократическом, так как для удержания власти в первом случае может применяться насилие. Общество при авторитаризме будет терпеть более низкий уровень качества государства по сравнению с демократией, так как оно дисконтирует дополнительную стоимость свержения диктатуры.
В то же время сама постановка проблемы эффективности власти как свойства системы «государство – общество» (а не только государства) является чрезвычайно важной. В рамках данного подхода в последние годы выделилось несколько самостоятельных направлений, рассматривающих эффективность в контексте отдельных свойств социума и/или характера взаимодействий между обществом и властью. Среди таких характеристик:
• степень подотчетности (accountability) государства обществу. Отметим, что акцент в этой традиционной для исследований демократии теме все больше смещается на сторону общества. Например, в работе [Adsera, Boix, Payne, 2003] качество государственной власти рассматривается как следствие способности граждан «заставить» ее быть ответственной. Сходным образом в [Giordano, Tommasino, 2011] эффективность государства ставится в зависимость от политического участия граждан, порождаемого, в свою очередь, исторически сформированными гражданскими ценностями и социокультурными нормами. По-прежнему довольно широко в изучении темы «ответственного государства» используется теоретический арсенал, накопленный неоинституционалистами в рамках рассмотрения проблемы заказчика и агента (principal – agent problem, [см.: Carrigan, Coglianese, 2011]);
• cоциальный капитал (структура и объем) – степень, с которой граждане связаны плотными социальными сетями, взаимодействуют на основе норм взаимности (reciprocity) в большей мере, чем на основе эгоистических краткосрочных мотивов и демонстрируют высокий уровень межличностного доверия [Putnam, 1993]. Особый интерес, на наш взгляд, представляют исследования, в которых прослеживается связь между социальным капиталом как характеристикой общества и уровнем доверия граждан к государству как гаранту соблюдения «правил игры». Так, в работе М. Рэйзера и коллег эмпирически показано, что высокая оценка гражданами способности государства обеспечивать выполнение контрактов порождает более высокий уровень взаимного доверия экономических агентов [Trust in transition… 2007]. Уровень социального капитала ставится в зависимость от качества государственных институтов также в исследовании [Delhey, Newton, 2005]. Впрочем, вполне распространена и противоположная точка зрения, в соответствии с которой высокий уровень социального капитала порождает эффективное государство. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой «яйца и курицы», вполне типичной для исследований государственной эффективности;
• структурные характеристики социума – внутренние социальные и экономические дифференциации.
Нельзя не сказать несколько слов об институциональной составляющей в трактовках государственной эффективности. Мы сознательно не стали выделять данный подход в качестве самостоятельного направления, так как практически все исследователи – хоть и в разной мере – оперируют теоретическим багажом неоинституциональной теории. Так что тезис Д. Норта – «институты имеют значение» – сомнений на сегодняшний день не вызывает; «качество государства» зависит от «качества институтов». Другое дело, что попытка определения качества институтов сталкивается с не меньшими проблемами, чем попытка определения качества власти.
Первая (исторически) традиция в анализе государственной эффективности через призму институционального подхода делает акцент на формальных политических правилах и организационном дизайне. «Сверхзадачей» в рамках данной традиции является поиск таких институтов, которые в наибольшей степени способствуют эффективности; типичной для такого подхода является, например, гипотеза о пропорциональном представительстве как факторе сдерживания рентоориентированного поведения [Rogowski, 1987]. Несмотря на отдельные интересные результаты, в целом такая задача не решена; более того, появляется все больше оснований полагать, что она и не будет решена. Ряд современных исследований показывает [см.: Andrews 2010], что, вопреки мнению Льва Толстого, все семьи счастливы по-разному. Составляющие формального институционального дизайна очень сильно варьируют в группах стран с очень сходной эффективностью (во всяком случае, если временно принять в качестве оценки таковой показатели социально-экономического развития). Соответственно, нет единого списка «хороших институтов». Кроме того, очевидно, что «хорошие» формальные институты могут не функционировать (или очень своеобразно функционировать) в развивающихся странах. В связи с этим все больший акцент делается на так называемой «институциональной силе» (institutional strength) – способности государства превращать написанные на бумаге правила в реально работающие / рабочие правила («working rules») [Levitsky, Murillo, 2009; Kus, 2010]. Такой подход не отменяет проблемы выбора адекватных писаных правил, но не допускает жесткой привязки эффективности государства к определенному их набору. Повышение институциональной эффективности, таким образом, становится довольно сложной задачей настройки одновременно нескольких параметров, регулирующих как содержание правил, так и механизмов их реализации (enforcement) и обеспечения стабильного функционирования. Причем в некоторых случаях ослабление правила может вести к повышению эффективности (например, в китайской экономике фактический отказ от реализации ряда марксистских экономических догм при сохранении их в рамках официальной идеологии). В поиске таких оптимальных настроек все большее внимание уделяется «контекстным» переменным, характеризующим политические и социально-экономические свойства государства. Так, к примеру, влияние федеративного устройства на эффективность государства ставится в зависимость от его «фракционализации» (fractionalization) – внутренней социальной неоднородности 37 [Charron, 2009].
37
Отметим, что здесь речь идет о нелинейной зависимости эффективности от двух параметров: а) федеративного устройства и б) фракционализации. Подавляющее же большинство эмпирических исследований эффективности выдержано в классической линейной парадигме, предполагающей пропорциональность в изменениях результирующего признака и факторных переменных и использующих множественную регрессию в качестве статистического инструмента. Методологически это различие весьма важно [см.: Ахременко, 2010].
Аналогичным образом не удалось установить однозначной связи между «качеством государства» и определенным типом экономической политики. Так, классический неолиберальный тезис об эффективности «маленького государства», т.е. государства с небольшим объемом публичного сектора, не выдержал эмпирической проверки. Целый ряд наиболее успешных государств (Скандинавия и т.д.) являются «дорогими» – производят значительный объем публичных услуг и играют большую перераспределительную роль. Как и в ситуации с формальными институтами, эффекты содержательного наполнения политического курса опосредуются практикой их реализации. Успех любой политики зависит, таким образом, от качества государства, поэтому не существует возможности определить это качество через какую-то конкретную политику.
Подводя промежуточный итог этому небольшому (и, разумеется, не исчерпывающему) обзору, отметим следующее. Прежде всего, некоторую тревогу вызывает сам факт наличия столь большого числа подходов к государственной эффективности: оказались задействованы практически все крупные методологические школы социально-политических исследований, и вклад каждой из них по-своему ценен. Напрашивающиеся общие слова о «многомерности феномена» не утешают; многомерность предполагает независимость измерений друг от друга (как длина не зависит от ширины). В данном же случае мы явно имеем дело с взаимосвязанными свойствами государственной эффективности, хотя характер этих связей на сегодняшний день не прояснен. Множественность «отдельных аспектов» эффективности, непонятно как связанных друг с другом, усугубляется очень остро стоящей проблемой так называемой эндогенности. Речь идет, проще говоря, о «первичности яйца и курицы», когда неясно, что является предпосылкой, что – следствием, а что – просто сопутствующим эффективности феноменом.