Россия и мусульманский мир № 6 / 2013

Коллектив авторов

Разработанная О.И. Чистяковым концепция государства с автономными образованиями может быть положена в основу проекта реорганизации государственно-территориального устройства Российской Федерации, который был бы направлен на деполитизацию этничности и способствовал снижению остроты в межнациональных отношениях. Данная идея опирается на следующие соображения. В составе Советского Союза РСФСР как союзная республика являлась федерацией чисто формально. Согласно Конституции СССР 1977 г. в составе РСФСР находились автономные республики, имевшие свои конституции, соответствующие Конституции СССР и Конституции РСФСР. Остальная (существенно большая) часть территории РСФСР подразделялась на края, области, округа и районы, т.е. административно-территориальные подразделения. Следовательно, РСФСР являлась как бы полуфедеративным-полуунитарным образованием.

Это же можно сказать и об СССР в целом. Будучи в юридическом аспекте федерацией, Советский Союз де-факто функционировал как унитарное государство с автономными образованиями, именовавшимися союзными республиками. Де-факто был реализован сталинский план автономизации при формальном соблюдении ленинского плана союза государств.

Эту фиктивность и формальность федерализма Россия в значительной степени сохраняет и в качестве самостоятельного государства. Действительно, термин «субъект федерации» обозначает территориальные подразделения России, как государственно-подобные (республики), так и чисто административные (края и области). Более того, в составе Российской Федерации остаются и автономии – автономная область и автономные округа, являющиеся в то же время по Конституции субъектами федерации. Но автономия и субъект федерации – это образования, имеющие различный правовой статус. В связи с этим возникает вопрос о том, может ли Россия быть названа федерацией или же более корректным было бы обозначить ее как государство, имеющее в своем составе территории с особым режимом управления (имеющие сегодня статус республик).

В пользу последнего свидетельствует реальная практика осуществления политической власти в российских субъектах. Фактическое разграничение компетенций «по вертикали», между Центральными и региональными органами власти, при хотя бы относительной административной автономности обоих уровней политического руководства, наблюдается главным образом в республиках. Края и области функционируют в ситуации, когда жесткого определения предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации не установлено, поскольку собственные их полномочия формально не закреплены. Следует отметить, что политическая элита страны осознает данную проблему и активно ставит ее на повестку обсуждения текущего положения дел в сфере федеративного устройства. По словам Д.А. Медведева, еще в бытность его президентом, «одной из главных задач остается четкое разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти». Нельзя, однако, сказать, что положение дел в этой сфере за последнее время кардинально изменилось.

Таким образом, как справедливо отмечается в литературе, республики как субъекты Российской Федерации по своему статусу являются национально-территориальными образованиями, наделенными правами автономий, т.е. определенной политической и юридической самостоятельностью с некоторыми условными признаками государственности. Если рассуждения о том, что республики обладают особыми правами, некорректны и необоснованны, если их государственная атрибутика носит целиком формально-декоративный характер (эта позиция отстаивается рядом авторов), тогда само наличие в составе Российской Федерации государственных образований с национальной спецификой теряет юридический смысл и не может быть обосновано и признано политически целесообразным.

Истинное значение национальных республик как своего рода этнокультурных анклавов, автономных «островов» в «море» административной унитарии хорошо показывает реакция руководства Республики Адыгея на заявления о возможном присоединении Адыгеи к большому региону-донору – Краснодарскому краю, высказанные в свое время краснодарским губернатором А. Ткачёвым и поддержанные некоторыми другими официальными лицами. Попытки инициировать дискуссию об объединении были расценены адыгейскими чиновниками как «политическая провокация, способная повлечь негативные последствия, особенно на фоне сложной общественно-политической ситуации в Северо-Кавказском регионе». Столь же бурно отреагировали на ситуацию и представители адыгских общественных организаций.

Тем не менее принцип федерализма фигурирует среди основ конституционного строя России, в Конституции устанавливаются разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Следует, однако, согласиться с мнением, что «в процессе исследования федерализма под углом зрения его общеродовых признаков и черт, принципиально важным представляется исходить из того, что федерализм

должен рассматриваться не только и даже не столько с формально-юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни. Не в наличии формально-юридических признаков и черт федерализма у того или иного государственно-правового объединения или союза государств заключается суть данного явления, а в их практической реализации, в их фактическом воплощении в жизнь».

Двусмысленность в подобных вопросах, в вопросах национально-территориального обустройства государства, расхождение между положением дел de jure и de facto, представляется крайне негативным и даже опасным явлением. И дело здесь не только в постоянно возникающих претензиях представителей отдельных этносов к руководству страны по поводу неравенства статусов тех или иных этнических групп, вплоть до экзотических предложений, например, создать «русскую республику» в составе России или преобразовать Ставропольский край в Русскую республику в составе Северо-Кавказского федерального округа. Сама неопределенность правовых параметров национально-территориальных единиц служит условием для этнической агрегации, для оформления этносов в качестве самостоятельных субъектов политического процесса с собственными политическими интересами, что особенно заметно на Северном Кавказе. Этничность же как фактор политико-правового порядка порождает, в свою очередь, социальную напряженность и провоцирует конфликты.

Приходится констатировать, что правовая нечеткость государственно-территориального устройства России служит мощным фактором политизации этничности. Устранение подобного рода конфликтогенных явлений требует постепенной трансформации современной национально-территориальной структуры. Теоретически это может быть осуществлено либо в сторону фактической федеративности с последовательным разграничением предметов ведения федеральных и региональных органов власти, либо в сторону официального признания республик не субъектами федерации, а территориями с особым статусом – автономными образованиями.

О реализации первого варианта, как представляется, на сегодняшний момент речи идти не может. Строгое воплощение принципов федерализма в социальную жизнь непосредственным образом связано с уравниванием полномочий различных субъектов федерации, т.е. с фактическим преобразованием национально-территориальных образований в составе Российской Федерации в чисто территориальные, с устранением национальной специфики из сферы государственной политики (губернизация).

Иной представляется возможная судьба проекта перехода от федеративного устройства государства к государству с автономными образованиями. Дело в том, что автономизация является довольно гибким инструментом организации политического пространства, позволяющим достаточно широко варьировать пределы внутреннего самоуправления национальных территорий с учетом их конкретной специфики – от политической автономии до национально-культурной. По сути, это возрождение на новой основе широко критиковавшейся в советском обществоведении идеи автономизации, однако с учетом опыта XX в. Именно благодаря тому, что de facto при строительстве СССР был реализован план автономизации, Советский Союз просуществовал гораздо дольше того, когда обнаружилась несостоятельность советского экономического проекта. А юридическое оформление краха советского проекта пошло по пути распада союзного (федеративного) государства.

В связи с этим следует отметить, что государства с особыми политико-территориальными единицами – автономными образованиями – не редкость в современном мире. Автономные районы имеют: Китайская Народная Республика (Тибет, Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский, Гуанси-Чжуанский, Нинся-Хуэйский); Украина (Автономная Республика Крым); Израиль (Палестинская автономия) и многие другие государства. Обычно такие государства рассматриваются как унитарные, хотя иногда политическая автономия имеет существенные признаки государственности: обладает правом законодательства по местным вопросам, формирует парламент и т.д. Скажем, парламент Шотландии (входящей в состав Великобритании на правах политической автономии) издает законы по вопросам хозяйства, финансов и налогов региона, общественной безопасности и некоторым другим. Однако автономии могут и не иметь значительных политических прав и даже вообще не являться формами государственно-территориального устройства, выбор схемы самоопределения этноса в данном случае зависит от конкретных обстоятельств.