Верность Конституции

Витрук Николай

Однако следует согласиться, что между этой группой прав и гражданскими и политическими правами человека и гражданина есть много различий, в том числе по характеру их закрепления в Конституции, по способу их конкретизации в текущем законодательстве, по средствам правовой защиты. Конституционные формулировки относительно экономических, социальных и культурных прав граждан не выходят за рамки общепринятой практики их конституционного закрепления в тех странах, где они признаются. Естественно, указанные права граждан служат и директивой (программой) для законодателя и в необходимых случаях получают эффективную судебную защиту.

Неоднократно в экспертных заключениях ставился вопрос о более четком закреплении прав человека, имея в виду не только права российских граждан, но и права иностранных граждан и лиц без гражданства. Известное основание для этого дает употребление

различных терминов („каждый“, „все“, „лицо“, „личность“, „граждане Российской Федерации“, „обвиняемый“, „осужденный“, „потерпевший от преступлений и злоупотреблений властью“ и т. д.). Действительно, можно было улучшить использование указанных терминов, с тем чтобы всякий раз было абсолютно ясно, идет ли речь только о гражданах Российской Федерации либо о всех лицах, будь то российский гражданин, иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Для решения вопроса в каждом конкретном случае принципиальное значение имеет содержание следующей статьи „Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации“. Из процитированного положения однозначно следует, что если даже в статье Конституции говорится о праве гражданина Российской Федерации, то, естественно, это право принадлежит и иностранному гражданину и лицу без гражданства, т. е. является международно признанным правом любого человека. Исключения из этого правила могут быть установлены лишь федеральным законом либо международным договором Российской Федерации.

Наибольшую тревогу у экспертов вызывали положения статьи, устанавливающей основания ограничения прав и свобод граждан и других лиц, что, по мнению экспертов, может открыть путь к произвольному использованию властных полномочий со стороны законодательной и исполнительной власти. Так, профессор Кедзя полагал, что указанные выше конституционные положения „не соответствуют международным и европейским стандартам, четко определяющим, какие права и свободы могут быть ограничены и по каким причинам“. С этим утверждением трудно согласиться, так как в указанной статье Конституции как раз и закреплена общеизвестная формула относительно возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина, взятая из международно-правовых документов. Конкретный перечень прав и причин, по которым они могут быть ограничены, в Конституции не обязателен, так как Конституция признает приоритет действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Рассматривая содержание главы 3 „Федеративное устройство“, эксперты отмечали, что „стандартной формы федеративного устройства не существует“ и что „федерация, которая не видоизменяется, может не соответствовать потребностям людей и развалиться“. Они пришли к выводу, что Россия избрала модель централизованной федерации, это объясняется особенностями современного этапа развития России.

Критические замечания Венецианской комиссии в основном связаны с распределением полномочий между федеральной властью и субъектами Российской Федерации. По мнению экспертов, полномочия, находящиеся исключительно в ведении Федерации, чрезвычайно широки, перечень совместных полномочий также является „длинным, даже очень длинным“, имеет место дублирование исключительных полномочий Федерации и полномочий, относящихся к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации, а исключительные полномочия субъектов Федерации вообще не определены. Вместе с тем, считают эксперты, такой подход в конечном итоге вполне приемлем и применяется в ряде федеративных государств. Идеальным же, по их мнению, было бы определение всех видов полномочий с одновременным указанием главенствующей роли федеральных органов власти либо органов власти субъектов Российской Федерации в осуществлении круга совместных полномочий.

Эксперты обращали внимание на слишком большое число субъектов, входящих в Федерацию, отмечали, что, несмотря на провозглашение равноправия субъектов Федерации, существует различие в конституционном статусе республик и других субъектов Федерации, при этом на территории одних субъектов Федерации располагаются другие субъекты, что „может породить весьма сложные проблемы с точки зрения разграничения полномочий“. Поэтому, по мнению экспертов, необходимо совершенствовать распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, в том числе с использованием сильной и независимой судебной власти и путем внесения поправок и дополнений в Конституцию Российской Федерации.

Принцип участия субъектов Федерации в принятии решений на федеральном уровне нашел отражение в российской Конституции в существовании типично федеральной палаты – Совета Федерации. Рассматривая полномочия Совета Федерации, эксперты отмечали, что он обладает большими возможностями для отклонения законопроектов, что может при формировании Совета Федерации на строго „эгалитарной основе“ на практике превратить его в препятствие к нормальному функционированию государства. Эксперты ставили также вопрос о возможности роспуска не только Государственной Думы, но и Совета Федерации.

Таким образом, западные юристы весьма точно нащупали болевые точки в организации Российской Федерации и тем самым еще раз обратили внимание на проблемы, с которыми можно будет столкнуться и над разрешением которых следует работать уже сейчас.

При анализе глав 4, 5 и 6 „Президент Российской Федерации“, „Федеральное Собрание“, „Правительство Российской Федерации“ эксперты отмечали, что форма правления „основана на новой и интересной концепции президентской власти“ („полупрезидентское правление“) и она определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в России, федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. Тут полезно вспомнить российских оппонентов проекта Конституции, которые во что бы то ни стало стремились критиковать институт Президента в российской Конституции, сравнивая его с американским или французским образцами.

Наиболее полно анализ института Президента дан профессором А. Ла Перголой. По его мнению, Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого – охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает „нейтральную власть“ Президента, выступающего в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей, и который не вторгается в сферу судебной власти. Это положение дает конкретный ответ на вопрос о том, что означает статус Президента как гаранта Конституции с учетом принципа разделения властей.

Ла Пергола полагает, что основания для отрешения Президента от должности должны быть изложены более подробно, чтобы органы законодательной и судебной власти не могли давать этим основаниям расширительное толкование. Кроме того, он не видит необходимости в заключениях органов судебной власти по вопросу импичмента, если они могут быть не приняты во внимание органом законодательной власти. Новизна положений Конституции, по мнению профессора Ла Перголы, заключается в попытке найти середину между президентской и парламентской формами правления. При этом эксперт подробно выявляет как положительные, так и отрицательные стороны взаимоотношений Президента, правительства и парламента. Он показывает двусмысленность ряда положений, непоследовательность в решении некоторых „технических“ процедур. Так, наделение Президента правом ставить вопрос о недоверии правительству может считаться инновационной чертой полупрезидентской формы правления. Однако у Президента должно быть только право начать этот процесс. Сложная процедура, заложенная в Конституции, едва ли имеет смысл, если парламенту не принадлежит последнее слово в вопросе об отставке правительства. Не проще и понятнее было бы сказать, что Президент имеет право сместить правительство, не будучи вынужденным ставить на голосование вопрос о доверии?

По данной проблеме высказаны замечания и более частного характера. Так, в тексте Конституции не сказано о количестве депутатов, необходимом для внесения предложения об отставке. В ней не предусматривается „охлаждающего периода“ между постановкой вопроса о недоверии и голосованием по нему в целях недопущения отставки правительства без серьезного рассмотрения данного вопроса. Вызвало недоумение у эксперта установление специальных правил для отставки правительства: правительство должно иметь „свободу отставки“. Практика показывает, как подчеркивает эксперт, что сохранение правительства у власти в любых обстоятельствах может стать худшим лекарством, чем сама болезнь. В Конституции целесообразно определить, какие президентские акты требуют „второй подписи“ главы правительства или компетентного министра, а какие – нет. В итоге А. Ла Пергола подчеркивает: будет или нет работать предусмотренная модель, то или иное конституционное положение, подтвердит только сама жизнь.