Верность Конституции
Шрифт:
Ряд замечаний и пожеланий профессора А. Ла Перголы совпали с мнением участников Конституционного совещания. Соответствующие положения проекта Конституции были уточнены и дополнены. Так, профессор А. Ла Пергола считал процедуру принятия отставки правительства в первоначальном президентском проекте излишне усложненной и способной породить дополнительные трения между Президентом и Советом Федерации. В окончательном проекте Конституции процедура была изменена, и вопрос о принятии или отклонении отставки правительства решается Президентом единолично. Учтено проектом, представленным на референдум, также и предложение передать полномочия по выражению недоверия правительству от Совета Федерации Государственной Думе.
По мнению профессора А. Ла Перголы, перечисление полномочий правительства в первоначальном проекте Конституции носило ограничительный
Все экспертные критические замечания рациональны в своей основе и заслуживали внимания (об основаниях и процедуре импичмента Президента и др.). Так, вопрос о разногласиях между Президентом и Государственной Думой так до конца и не урегулирован, в силу этого не исключена опасность того, что баланс властей может сместиться в сторону неограниченного президентского правления.
Эксперты отмечали особенности положения правительства в российской конституционной модели „полупрезидентского правления“ и обращали внимание на несовпадение предметов ведения полномочий Российской Федерации и полномочий федерального Правительства, на отсутствие системы „визирования“ актов Президента со стороны правительства.
Весьма ценными представляются обобщающие выводы экспертов о том, что закрепленный Конституцией тип взаимодействия Президента, правительства и парламента „должен пройти проверку на практике, чтобы убедиться, может ли он превратиться в работающую модель полупрезидентского правления“. В конечном счете, по их мнению, лишь консолидация политических партий в процессе выборов Президента и парламента может сформировать большинство, что сделает закрепленную в Конституции систему жизнеспособной. Очень важно, как считают эксперты, чтобы сохранялся баланс власти как в случае совпадения президентского и парламентского большинства, так и в иных случаях. Этот баланс должен обеспечиваться прежде всего за счет развития концепции самостоятельности правительства, на полномочия которого не может посягать глава государства. Обычно роль Президента состоит в определении общих направлений политики правительства, а не в узурпации ее практического осуществления. В Конституции, как подчеркивает Венецианская комиссия, этот важный принцип закреплен, но его необходимо усилить дополнительными конституционными гарантиями. Добавим к этому, что такие дополнительные правовые гарантии могут быть предусмотрены в федеральном конституционном законе, регулирующем порядок деятельности Правительства Российской Федерации, а также в других федеральных законах, затрагивающих взаимоотношения Президента, правительства и парламента.
Эксперты единодушно отмечали, что Конституция закрепляет типичные для демократической конституции принципы организации и функционирования Федерального Собрания в качестве парламента, осуществляющего законодательную власть в Федерации.
Венецианская комиссия указала на сложность законодательного процесса и разнообразие принимаемых законов.
Болгарский юрист Ботушарова отмечала, что в различных статьях президентского проекта Совет Федерации и Государственная Дума перечислялись в разной последовательности. В окончательном тексте Конституции этот недочет устранен. Она также указала, что в первоначальном проекте практически ничего не говорилось о том, какие занятия не совместимы со статусом депутата. Проект, вынесенный на референдум, сформулировал соответствующие положения.
Исключительное внимание эксперты уделили судебной власти (глава 7 „Судебная власть“) в силу ее роли в обеспечении принципа разделения властей, федеративного устройства Российского государства. Особое место эксперты отводят Конституционному Суду, его независимости, полномочиям, в особенности праву давать толкование Конституции. Толкование Конституции имеет не меньшее значение, чем ее текст. К примеру, как отмечали эксперты, степень охраны Конституции через президентские полномочия следует определять путем толкования Конституции. Поэтому эксперты (Ла Пергола и др.) настаивали на включении в число полномочий Конституционного Суда права толкования Конституции, что практически было реализовано. Сильная независимая судебная власть, как считают эксперты, может придать федерализму в России большую сбалансированность, жизнеспособность.
В окончательном проекте Конституции учтены замечания Ла Перголы и других экспертов о необходимости указания органов, по запросам которых Конституционный Суд выносит решения и дает заключения, о юридической силе решений Конституционного Суда и др.
Ряд критических замечаний Венецианской комиссии направлен на усиление принципа независимости судей, не исключая их ответственности перед законом. Подчеркивается необходимость уточнения функции „судебного надзора“ Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Португальский профессор Пиментель отмечал, что функция „надзора“ Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда за деятельностью нижестоящих судов противоречит мировой практике, в которой суды высшей инстанции осуществляют контроль за нижестоящими только посредством рассмотрения апелляций на их решения. Автор также считает, что установленный в Конституции порядок назначения судей федеральных судов „чреват опасностью чрезмерной политизации членов указанных судов, что может подорвать принцип разделения властей“.
Эксперты обратили внимание на отсутствие в Конституции определения функций и полномочий Прокуратуры, Уполномоченного по правам человека. Что касается Прокуратуры, то такой подход был продиктован его остро дискуссионным характером.
По мнению итальянского профессора Бартоле, излишняя лаконичность присуща главе 8 „Местное самоуправление“. В частности, в ней отсутствуют гарантии от ограничений местного самоуправления со стороны органов государственной власти. По предложению Бартоле в окончательном тексте Конституции восстановлено положение о необходимости учета местных обычаев и традиций при осуществлении местного самоуправления. Он также высказывал опасение, что, поскольку установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, это может привести к соперничеству между ними и, следовательно, к ограничению автономности и независимости местного самоуправления.
В главу 9 „Конституционные поправки и пересмотр Конституции“ по предложению Бартоле включено положение об одобрении поправок к главам 3–8 Конституции двумя третями от общего числа субъектов Российской Федерации. Эксперты отмечают, что народу не предоставлено право внесения предложений о поправках или пересмотре Конституции Российской Федерации, а также не сказано, кто и в каком порядке принимает решение о проведении всенародного голосования вместо принятия проекта Конституции Конституционным Собранием. В Конституции не указан порядок внесения в Конституцию изменения названий субъектов Федерации.
Как известно, Конституция Российской Федерации разрабатывалась в чрезвычайно сложных политических условиях, когда борьба между различными политическими силами вылилась в противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти. Эта ситуация осложнялась определенными противоречиями между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации. Поэтому неизбежным для подобной ситуации является компромиссный характер ряда положений Конституции Российской Федерации, действенность которых должна показать сама жизнь, практика их реализации. В целом Конституция создает достаточные юридические механизмы, чтобы возможные конфликты разрешались на строго правовой основе.
Поскольку Конституция Российской Федерации – уже действующий правовой акт, да к тому же отличающийся весьма жестким порядком изменения, некоторые предложения Венецианской комиссии (например, о включении института народной инициативы, о разграничении полномочий совместного ведения Федерации и ее субъектов), в том числе и такие, которые направлены на более рациональное разделение норм в конституционном тексте, реализовать было невозможно.
Однако сама Конституция предусматривает, что по ряду вопросов должны приниматься федеральные конституционные законы, которые призваны дополнительно регулировать общественные отношения, входящие в конституционное пространство (разумеется, не в противоречии с основным текстом Конституции), а также иные федеральные законы. При разработке проектов этих законов открывается возможность учесть и реализовать ряд замечаний и предложений Венецианской комиссии, ее членов. Это касается точных формулировок о гарантиях прав и свобод человека и гражданина (право на забастовку, защита и покровительство граждан за рубежом и др.), независимости судей (запрещение перевода на другую должность без согласия судьи, широкий иммунитет судей и др.), ответа на вопрос, может ли лицо избираться Президентом в третий раз, если этот срок не следует непосредственно за двумя предыдущими.