Политические работы 1895–1919
Шрифт:
Не говоря уже о полагающемся Пруссии «председательстве в Союзе», она пользуется особым положением, в первую очередь, благодаря конституционному предписанию (Имперская конституция, ст. 5, абз. 2, ст. 37), согласно которому ее голосов в Бундесрате совершенно достаточно для того, чтобы воспрепятствовать любому изменению в законодательстве не только по военному делу и военно–морским силам, но и по любым таможенным тарифам и налогам на предметы потребления (согласно ст. 35), т. е. по торговой политике и всем относящимся к ней имперским административным мероприятиям. Это право действует даже тогда, когда все прочие правительства государств и весь Рейхстаг хотят единодушно проголосовать за изменение. В Северогерманском Союзе у Пруссии не было такой привилегии в отношении финансов; она представляет собой нововведение из Версальского договора, первоначально заключенного с Баденом. Относительно подготовки голосов в Бундесрате, наделенных такими привилегированными полномочиями, прусское правительство формально несет ответственность исключительно перед прусским ландтагом. Как показывает известный налоговый законопроект прусских консерваторов, прусский ландтаг тоже не испытывает ни малейших сомнений, когда пользуется своими властными полномочиями.
Кроме того, Пруссия обладает правом решения голосом председателя (при равном количестве голосов).
Но этого еще недостаточно. Как известно, по конституции у нас нет единой армии, а есть армия, состоящая из контингентов различных германских государств (Kontingentsheer), под верховным главнокомандованием императора. Однако же в качестве модификации этой ситуации прусский король в свое время заключил военные договоры с командующими контингентами союзных государств меньшего размера, и договоры эти по большей части передают ему почти всю военную верховную власть. Так, например, договор с Баденом преобразовал баденскую армию в королевский прусский XIV армейский корпус. Прусские командующие округами назначены в каждый сколько–нибудь значительный баденский город; в Карлсруэ прусский штаб корпуса, прусское интендантство, прусское гарнизонное, госпитальное и прочие хозяйственные управления распоряжаются всеми хозяйственными закупками, и баденским ремесленникам и торговым кругам довелось в годы войны ощутить их власть. Граждан Бадена повели на войну прусские офицеры, которые были произведены в чины в Пруссии и назначены на свои посты прусским военным министерством без какого бы то ни было вмешательства какой–либо баденской инстанции и даже без ведома баденского монарха. Прусский военный министр является военным министром и для Бадена. То же имеет место и в других союзных государствах, кроме некоторых крупнейших.
За распоряжения, принятые на основании этих договоров, парламент формально не несет никакой ответственности (если они не касаются бюджетного права), а, следовательно, рейхсканцлер обязан как минимум скреплять их встречной подписью. Ибо их в любом случае подписывает военный министр, а публикуются они в бюллетене прусских армейских распоряжений. Но военный министр не подчиняется рейхсканцлеру и (формально) не несет ответственности перед Рейхстагом, поскольку он — прусский чиновник. Однако в Пруссии не существует ни такого материального объекта, за который его можно было бы привлечь к ответственности, ни средства, позволяющего это эффективно осуществить, ибо органом принятия решений по военному бюджету является не прусский ландтаг, а Рейхстаг.
Но этой удивительной ситуацией привилегии Пруссии не исчерпываются. Ответственный перед Рейхстагом рейхсканцлер руководит Бундесратом (в качестве рейхсканцлера) лишь формально. Голосом в Бундесрате он обладает (согласно ст. 15 в связи со ст. 11) лишь в неизбежном качестве уполномоченного по прусским делам. Но будучи таковым, формально он связан лишь директивами прусского правительства, а, стало быть, формально не несет ответственности перед Рейхстагом за характер своего голосования. Ответственность же несет прусское правительство перед прусским ландтагом, каковой благодаря этому играет решающую роль в каждом серьезном политическом акте империи, как только последняя намеревается воспользоваться своей властью. Рейхсканцлер с неизбежностью должен одновременно быть прусским министром иностранных дел. Однако в том, чтобы он был при этом и прусским премьер–министром, неизбежности нет; так было не всегда. Если рейхсканцлер не премьер–министр Пруссии, то в качестве всего–навсего носителя прусского голоса в Бундесрате он политически безвластен и подчинен прусскому министерству. Если же он является прусским премьер–министром, то в качестве рейхсканцлера он должен еще и учитывать позицию своих прусских коллег. И прежде всего — позицию прусского ландтага.
Перед Рейхстагом же рейхсканцлер ответственен лишь в качестве «рейхсминистра» и лишь за решения, принятые кайзером единолично, а, следовательно, и за волеизъявления кайзера, подпадающие под действие конституции или особого закона и нуждающиеся в скреплении подписью рейхсканцлера. В принципе, с точки зрения имперского законодательства кайзер является всего лишь органом обнародования решений Бундесрата, не обладающим правом вето. Однако же многочисленные законы устанавливают, что определенные распоряжения необходимо принимать «кайзеру с согласия Бундесрата». В других же случаях они провозглашают кайзера единственной руководящей инстанцией — под ответственностью рейхсканцлера. Из дел высокого политического уровня сюда, согласно Имперской конституции, относится внешняя политика. Международные договоры, объявление войны и заключение мира могут осуществляться лишь при наличии самостоятельного по отношению к Бундесрату волеизъявления кайзера (ст. 11). Из важнейших актов внутренней политики — согласно конституции — роспуск Рейхстага требует волеизъявления кайзера (ст. 24). И как раз для политических решений высокого уровня — не говоря уже о необходимом для объявления войны, большинства договоров и роспуска Рейхстага согласии Бундесрата, т. е. опять–таки Пруссии, — почти во всех случаях действует то обстоятельство, что в империи нет органа предварительных консультаций вроде прусского кронрата. Ибо Бундесрат представляет собой машину для голосования, а как может приниматься во внимание «совет» государственных деятелей из какого–нибудь Шварцбург–Рудольштадта? Поскольку способ комплектования кронрата есть внутреннее дело Пруссии, дополнительная ответственность рейхсканцлера перед Рейхстагом, тем более — при отсутствии каких–либо законных возможностей применить ее на деле, не может ничего изменить в этом зачастую определяющем для политики влиянии чисто прусской инстанции. Коллегиальное обсуждение шефов имперских ведомств не предусмотрено. Имперские ведомства рядоположены друг другу в качестве самостоятельных ведомств, а между ними царит хроническая борьба ведомственных сатрапов. Историки будущего, вероятно, найдут в архивах множество превосходных докладных записок всех имперских ведомств по поводу любого вопроса, возникавшего в нынешнюю войну (Бельгия, Польша), и каждая записка будет возражать другим. Эти противоречия объективно обоснованы лишь отчасти. Ибо за ними кроется личная борьба между начальниками управлений. Если же в политическом смысле дело подойдет к развязке, то все это закономерно превратится в макулатуру: для способа, коим в ноябре 1916 года была начата наша польская политика, как публично объявили, решающую роль сыграло командование сухопутными войсками; за дальнейший же ход этого процесса ответственность, несомненно, несут прусский ландтаг и его министры.
От продолжения этого списка следует отказаться. Не пойдет здесь речь и о важнейших чисто личных властных полномочиях кайзера как кайзера, хотя, разумеется, способ комплектования прусского правительства с учетом точки зрения прусского ландтага повсеместно отражается и на этих решениях. Но ведь если прусский ландтаг комплектуется согласно иному избирательному праву, нежели Рейхстаг, то берлинское правительство вынуждено приспосабливаться к двойному стандарту, — например, в Рейхстаге выдвигать лозунг «Дорогу каждому дельному человеку», а в ландтаге ради жалования дворянства нажившимся на войне предлагать облегчение образования фидеикомиссов[91]. Но ведь объектом ненависти за это вынужденное двурушничество, без всякого сомнения, становится монарх. Пагубная половинчатость множества шагов имперского правительства в весьма значительной части коренится тут же. И даже совершенно отвлекаясь от этого, в соответствии с вышесказанным можно в любом случае констатировать:
1) что прусские власти беспрерывно вмешиваются в жизненно важные вопросы не только империи, но и других германских государств с их подданными. Кроме того:
2) что прусское правительство, которое формально несет ответственность лишь перед прусским ландтагом, не говоря уже о своем фактическом превосходстве, еще и поставлено в столь привилегированное правовое положение, что позиции прусского ландтага по отношению к империи не находят никакой аналогии и политической компенсации в положении какого–нибудь другого ландтага, если только отдельные союзные государства, как, например, Бавария, не защищены от этого чисто негативно с помощью особых «оговоренных прав». Итак, согласно политическому положению вещей, в высшей степени правильным было бы характеризовать государства, находящиеся в описанном положении, в особенности — Баден, как медиатизированные Пруссией и ее органами власти, в первую очередь — ее ландтагом. Если уж мы описали ситуацию в неприкрытом виде, то здесь ни в коем случае нет «антипрусской» заостренности. Ведь автор этих строк сам не отказался от прусского гражданства. Версальский договор и военное соглашение с Пруссией в свое время были заключены уважаемыми мною баденскими государственными деятелями. Неудобства, вызванные в свое время этим военным соглашением, очень хочется не упоминать. Никто не желает аннулировать его, поскольку объективно оно способствует интересам общей обороноспособности империи. Мы проводим конструктивную, а не тщеславную политику. Но если теперь небольшая клика пользующихся привилегированным избирательным правом пруссаков возражает нам, утверждая, что прусское избирательное право «для нас неприемлемо», то в связи с только что описанными отношениями это утверждение представляет собой столь наглый вызов, что на него надо отвечать без обиняков. На гегемонию Пруссии в империи никто не желает покушаться. Но если и впредь нам придется мириться с этими обстоятельствами, мы требуем, чтобы во всех вопросах имперской политики решающий голос Пруссии в Бундесрате нес ответственность перед парламентом прусского народа, а не перед какой–то там привилегированной кастой, как бы она ни комплектовалась. Мы самым решительным образом отказываемся быть вассалами прусских привилегированных каст.
Как прусский ландтаг функционирует в отношении внутрипрусских дел — естественно, сугубо прусская проблема. Она касается комплектования Палаты господ[92]. Однако же вопрос о том, как комплектуется та палата, в руках которой находится бюджетное право и которая, следовательно, определяющим образом влияет на решения Пруссии в сфере высокой политики касательно управления империей — поскольку материальное могущество Пруссии выходит далеко за рамки ее формального положения и поскольку уже последнее играет решающую роль для всей политики высокого уровня — это жизненно важный для империи вопрос, и нас он касается точно так же, как и всякого избирателя прусского ландтага. Если же продолжится нынешняя ситуация, когда одна лошадь запряжена впереди, а другая — позади телеги, и когда так называемый прусский привилегированный парламент противодействует Рейхстагу и может попытаться низложить рейхсканцлера, то убытки в общественном мнении непременно понесет корона. Над этим стоит хорошенько задуматься.
Теперь, разумеется, следует уяснить себе, что проблема отношений между империей и Пруссией — необходимость их сбалансирования посредством компромисса, на длительный срок, а также в связи с долгожданным изменением прусского избирательного права, устраняющим, правда, лишь противоречивость его внутренней структуры, — продолжает существовать. Пока будет сохраняться нынешний облик Германии, немецкий Бундесрат никогда не сможет быть построенным так, как, например, сенат Соединенных Штатов, члены которого являются избранными представителями народа отдельных штатов, и потому голосуют сообразно своим индивидуальным и партийным убеждениям. Напротив того, уполномоченные в Бундесрат делегируются правительствами отдельных государств и получают от них инструкции, коими они связаны как «императивными мандатами». Это останется даже тогда, когда правительства, распределяющие эти инструкции, будут полностью парламентаризованными и в высшей степени эффективно контролируемыми со стороны демократических парламентов. Но тогда возникла бы следующая проблема: как будет соотноситься парламентаризация отдельных государств, но, прежде всего — Пруссии, с парламентаризацией имперского правительства. Ради понимания этой проблемы необходимо, в первую очередь, еще немного дополнить до сих пор обрисованную картину отношений Пруссии с империей. Ибо только что изложенное формальное право не исчерпывает политического положения вещей.