Политические работы 1895–1919
Шрифт:
Если имперская политика в весьма значительном объеме (как видно из конституции) определяется Пруссией, то и наоборот, позиция прусского правительства определяется внутриимперскими отношениями. В Пруссии из–за плутократии, пользовавшейся привилегиями в избирательном праве, многие десятилетия всемогущей являлась консервативная партия. Было абсолютно исключено, чтобы административные чиновники в качестве таковых имели другие политические воззрения, нежели те, что представлялись консервативной партии как минимум безвредными. Зато массе всевозможных чиновников приходилось быть безусловно консервативными, поскольку в противном случае они просто не смогли бы утвердиться в обществе. То же касается и министров, за исключением нескольких бесцветных «дозволенных либералов», которым при вступлении в должность полагалось постараться как можно скорее забыть свое прошлое. Следовательно, в Пруссии (фразерство литераторов это часто скрывает) царило такое ярко выраженное господство партии, какое бывает лишь в парламентских странах. Всякий раз, как в дело вмешивались материальные или социальные властные интересы кругов, стоящих за господствующей партией, даже корона оказывалась совершенно бессильной и не в состоянии провести в жизнь свои противодействующие господствующей партии желания[93].
Такие партийные интересы в Пруссии опирались на страх буржуазной плутократии перед демократией, воплощение которой первая усматривала в имперском избирательном праве и Рейхстаге. Правда, и в Рейхстаге, если мы причислим к правым большую часть Центра и правое крыло национал–либералов, большинство продолжает быть настроенным против левых. Тем не менее, оно
Бюджетное право Рейхстага вынуждает рейхсканцлера в качестве не только имперского министра, но и обладателя председательского голоса, и представителя государства–гегемона нести ответственность перед Рейхстагом за направление имперской политики, на которое влияет Пруссия, т. е. практически — держать перед Рейхстагом ответ. То же касается и военного министра, поскольку военный бюджет представляет собой общеимперское дело. Прежде всего — прусского военного министра, фактически выступающего в роли имперского органа в Рейхстаге. Правда, чтобы энергично подчеркивать свои позиции, Рейхстаг не располагает другими средствами принуждения, кроме бюджетного права. И прямое использование этого права в целях свержения канцлера или военного министра, принадлежащего к враждебной партии, не было принято в Германии (за исключением Баварии) со времени прусского конфликта и вызвало бы «патриотическое» негодование, особенно у литераторов. И все–таки существует достаточно возможностей для того, чтобы срывать политическую работу политического лидера ярко выраженной враждебной партии, делая невозможным, чтобы при ярко выраженной вражде между ним и большинством в Рейхстаге рейхсканцлер или военный министр смогли бы сместить упорствующих в этом настрое и посредством новых выборов утвердить на долгий срок новое и неустранимое большинство. Однако же сотрудничество между Рейхстагом и рейхсканцлером как обладателем председательского голоса было бы вообще невозможным, если бы господство консервативной партии в Пруссии с обычной для внутрипрусских отношений беспощадностью фактически распространялось и на руководство имперской политикой. И даже чересчур безусловная и откровенная идентификация с консервативной партией прусского премьер–министра, функционирующего в качестве рейхсканцлера, в его прусской политике была бы по этой причине трудно осуществимой. Вот почему при рассмотрении прусского руководства имперской политикой, а в некоторых обстоятельствах — и руководства прусской политикой, всегда необходимо учитывать состав Рейхстага.
Далее, определенная самостоятельность имперской политики по отношению к Пруссии существует уже потому, что империя располагает самостоятельным чиновничьим аппаратом. Нельзя сказать, что имперские ведомства формируются просто за счет принятия прусских чиновников. Правда, своеобразная слабость имперской бюрократии коренится в том, что большинство центральных инстанций империи и, в первую очередь, до сих пор бывшая политически важнейшей — имперское ведомство внутренних дел — в отличие от любого министерства внутренних дел отдельного германского государства не является вышестоящей по отношению к собственному чиновничеству, распределенному по конкретной территории и наделенному правом принуждения. Имперская бюрократия нашла опору собственной независимости от Пруссии в Рейхстаге. Вследствие этого для имперской бюрократии важную роль играет иной партийный состав Рейхстага по сравнению с прусским ландтагом: значение патронажа Центра для комплектования Рейхстага оказалось довольно существенным. Однако мы не станем здесь вдаваться в подробности этой проблемы имперского административного аппарата в целом, но поговорим лишь о способе формирования его воли при принятии законов и общих административных распоряжений, находящихся в компетенции Бундесрата.
Как правило, проекты для обсуждения в Бундесрате разрабатываются в имперских ведомствах. Затем посредством переговоров с прусскими министерствами вербуются необходимые голоса Пруссии. После не всегда легкого достижения соглашения с помощью компромисса или приспособления к прусским желаниям обыкновенно происходит еще и дискуссия с Баварией по поводу завершенного законопроекта. Все остальные союзные государства, как правило, ставятся перед свершившимся фактом представления законопроекта в Бундесрате. Чтобы при таких обстоятельствах легче было заполучить прусские голоса, до сих пор некоторые из важнейших имперских статс–секретарей регулярно назначались в то же время прусскими министрами без портфеля. В случаях с постановлениями, важными для политики высокого уровня и поэтому представляемыми на голосование прусского государственного министерства, это могло оказать влияние и на внутриполитические отношения Пруссии. Так, согласно, насколько мне известно, до сих пор не опровергнутым известиям из газет, принятие того королевского кабинетского указа, в котором было обещано всеобщее равное избирательное право, прошло с большинством лишь в один голос и лишь благодаря тому, что помимо рейхсканцлера за него проголосовали два имперских статс–секретаря, являвшихся по совместительству прусскими министрами. С другой стороны, по до сих пор строго соблюдавшемуся правилу все статс–секретари — прусские уполномоченные в Бундесрате. Но ведь то же касается и прусских государственных министров, включая, прежде всего, военного министра, функционирующего политически в качестве имперского органа, а с правовой точки зрения — в качестве прусского чиновника, который, не будучи уполномоченным в Бундесрате, вообще не был бы в состоянии представлять свое ведомство в Рейхстаге по праву руководителя собственного ведомства. Разумеется, военный министр совершенно так же, как и рейхсканцлер, в своей ответственности перед Рейхстагом всегда доходит лишь до тех пределов, какие ему с необходимостью навязывает политическая ситуация. При этом в качестве средства обеспечить себе значительную бесконтрольность военный министр располагает императорской «командной властью» (понятие с неопределенным значением) как прерогативой, неприкосновенной для парламента, и эта командная власть позволяет покрывать все, что ускользает из–под парламентского контроля.
Результат прежде всего таков, что прусская внутренняя политика остается без влияния со стороны империи, если только в исключительных случаях соображения политики высокого уровня не способствуют этому влиянию. В гегемонистской политике Пруссии на общеимперском уровне имеет место взаимовлияние: находящееся под влиянием Рейхстага бюрократическое имперское правительство как в личном, так и в деловом отношении воздействует на находящееся под влиянием ландтага правительство Пруссии. В соответствии с этим, если перевешивают инстанции имперского правительства, находящиеся под давлением Рейхстага, то позиции имперской политики государства–гегемона определяются имперскими органами; если же перевешивает правительство Пруссии, находящееся под давлением прусского ландтага, то, наоборот, империя приобретает «великопрусский» курс. Однако же внутренняя структура империи и ее отдельных государств заботятся о том, чтобы, в общем, перевешивала эта последняя ориентация — великопрусский характер имперского управления. Чьи же интересы этому способствуют?
Отдельные государства, кроме ганзейских городов, представляют собой монархии с бюрократией, непрерывно растущей по значению и вышколенности. До основания империи многие из них прошли достаточно далеко по пути к парламентскому правительству и управлению. Сплошь и рядом — с удовлетворительными результатами. Во всяком случае, ввиду тогдашних событий в высшей степени смешно, когда литераторы утверждают, будто эта система правления является импортированным в Германию и чуждым Германии продуктом и будто бы она у нас пока не подтвердила себя на деле. Основание империи изменило ситуацию. Как при дворах, так и в бюрократиях отдельных государств напрашивалась мысль: видеть в империи, прежде всего, страховое общество для поддержания собственного положения; воспринимать троны как гарантированные империей «теплые местечки», а отношения с Пруссией — как опору для бесконтрольного господства чиновников и в прочих отдельных государствах. Сколь подчеркнуто редко Бисмарк использовал Рейхстаг в качестве средства давления на строптивые правительства отдельных государств, столь же сильно он, с другой стороны, эксплуатировал только что упомянутую тенденцию дворов и чиновничьих корпораций отдельных государств, чтобы выглядеть их покровителем. Последствия этой традиции проявляются по сей день. Ибо династически–бюрократическое обеспечение теплых местечек, на практике выражаясь в гарантии значительной бесконтрольности, было и является тем, что крылось и кроется в Германии за лозунгом «защиты федерализма». И, кроме того, бесконтрольность — в первую очередь, в управлении отдельными государствами. Очень скоро после основания империи бюрократия отдельных государств всеми силами стала упразднять контроль над собой со стороны парламентов отдельных государств в пользу бесконтрольного правления «в силу прерогативы территориального суверенитета», в чем можно легко убедиться из их внутриполитического развития, начиная с семидесятых годов. В результате значение, а с ним — и интеллектуальный уровень парламентов отдельных государств, по большей части понизились так же, как и у Рейхстага. А вот поведение бюрократии отдельных государств касательно внутрипрусских отношений, как и наоборот, поведение Пруссии касательно бюрократии отдельных государств, объясняется соображениями взаимной страховки. В отдельных государствах в последние двадцать лет началась постепенная демократизация избирательных прав. Но при этом в неприкосновенности осталось бесконтрольное положение бюрократии. Бюрократия находила свою внутреннюю опору в политических отношениях в Пруссии и во влиянии Пруссии на империю. И, прежде всего, бюрократия отдельных государств с громадным опасением относилась к возможности исчезновения прусского трехклассного избирательного права. Ибо казалось: как хорошо, что там, в Берлине, припасена большая консервативная дубинка на случай грядущей угрозы, исходящей от парламентов отдельных государств по отношению к бесконтрольности чиновников, и что эта дубинка позаботится о том, чтобы с могуществом бюрократии не могло произойти ничего серьезного. С другой же стороны, прусская партийно–консервативная бюрократия, а вместе с ней — и интересы прусского привилегированного избирательного права, позволяли бюрократиям отдельных государств без волнений слегка «поиграть в демократию» при условии, что не только не будет допущено ни малейшей попытки посягнуть на невероятную с точки зрения империи внутриполитическую структуру Пруссии, но и бюрократия отдельных государств, за исключением, пожалуй, баварского правительства, еще и откажется от всякого эффективного участия в имперских властных структурах, т. е. прусская бюрократия, в сущности, диктовала империи великопрусский курс. Именно этим определялось все своеобразие ведения дел в Бундесрате, и этот молчаливый компромисс надо постоянно иметь в виду, чтобы понимать, что до сих пор означал «федерализм» и какие интересы за ним стояли.
Вследствие этого Бундесрат, в котором были представлены дворы и министерства, вел уютную и спокойную жизнь, проникнутую единодушием. Характер его рекомендаций не поддается критике из–за тайного ведения протоколов. Поскольку по конституции определяющими были только императивные инструкции, личные точки зрения членов Бундесрата никогда ничего не решали и корректировались взглядами соответствующих правительств, т. е. вообще не имели веса. Поэтому Бундесрат никогда не был местом эффективной работы государственных деятелей или же их обучения (что очень отличает его от Франкфуртского Бундестага!). Разумеется, случалось и так, что правительства давали своим уполномоченным свободу голосования по какому–нибудь вопросу. Так время от времени поступали некоторые из них в споре о порядке наследования Липпе уже для того, чтобы отвести от себя ненависть за высказывание неприятной точки зрения. В собственно политических вопросах Пруссия с несгибаемой твердостью удерживала за собой преимущество, гарантированное голосами карликовых государств. В других же важных вещах голосование все–таки по сути было формальным (сколь бы часто его возможностью ни пользовался Бисмарк в качестве ultima ratio против правительств): переговоры и компромиссы с дворами и министерствами, прежде всего, баварскими, разрешали ситуацию заранее. На эти дипломатические, кабинетно–политические средства Бисмарк сориентировал внутреннюю политику так же, как, в сущности, и внешнюю. В принципе, это продолжалось и в дальнейшем, хотя метод мог и изменяться, не всегда к большому удовольствию отдельных государств. Если же Бундесрат все–таки выкидывал неожиданный фортель, у Бисмарка находилось средство принудить его к подчинению. Прошение об отставке (по формально незначительному поводу) при нем надежно срабатывало: Бундесрат отменял свое постановление. Но время от времени от решений Бундесрата молчаливо переходили к вопросам повестки дня, и никто не отваживался апеллировать к имперской конституции. О серьезных конфликтах в Бундесрате ничего не известно. Существовавшие трудности в соответствии с порядком вещей выражались не столько в открытых противоречиях, сколько в бездействии и стагнации, касающихся соответствующих проблем.
Теперь надо уяснить себе, что в будущем эту спокойную жизнь ожидает конец. Уменьшилось значение встреч монархов и кабинетно–политических средств, коими Бисмарк умело пользовался в Петербурге и Вене, и аналогичные процессы будут происходить и во внутренней политике. Уже в финансово–политических и хозяйственно–политических вопросах, каковые нам предстоит разрешить в мирное время, уютность старого режима иссякает. Все отдельные ландтаги во главе с прусским впредь все больше будут пользоваться своим формальным правом воздействовать на голосование в Бундесрате и влиять на осуществление права внесения в Бундесрат проектов[94]. Таким способом прусский ландтаг вследствие экономически обусловленного и усиливающегося в будущем господства Пруссии над северогерманскими карликовыми государствами смог бы захватить инициативу и господство в имперской политике. Ибо прежняя бездеятельность представляла собой как раз продукт слабости прусского ландтага, проистекавшей из недостатков классового избирательного права в сравнении с демократически избранным Рейхстагом. При демократизации прусского избирательного права эта бездеятельность, вероятно, исчезнет, и главная роль Пруссии тогда существенно усилится. Конечно же, бюрократия всех государств почувствует солидарность по отношению к этому, как и по отношению ко всем остальным последствиям парламентаризации. И, разумеется, объединенная бюрократия империи, Пруссии и отдельных государств представляет собой силу, за которой стоят дворы и которая может помешать развитию парламентаризации. Но надо ясно понимать: в этом случае будет прегражден путь и к спокойному внутриполитическому развитию, и к поддерживающим могущество империи в международных делах политическому сотрудничеству и воспитанию нации. Кто этого не желает, должен заранее задаться вопросом: как соединить парламентаризацию Германии со здравым, т. е. активным, федерализмом?
Принцип как будто бы ясен: 1) поток парламентаризации необходимо, в первую очередь, направить по имперским каналам; 2) легитимное влияние непрусских союзных государств на имперскую политику должно быть усилено. Как же это произойдет? Тут мы вновь наталкиваемся на ранее уже упомянутую механическую преграду из ст. 9, на последнюю формулировку имперской конституции, формально препятствующую реализации первого, а фактически, как будет показано, главным образом — второго из указанных постулатов. Практически это определение имеет в виду нижеследующее: уполномоченные отдельных государств в Бундесрате, включая рейхсканцлера и статс–секретарей, могут быть членами парламентов отдельных государств, в особенности — прусского ландтага. Кроме того, рейхсканцлер обязан быть прусским уполномоченным в Бундесрате, а статс–секретари должны быть таковыми по твердо установившемуся правилу, т. е. все они в любом случае находятся под влиянием прусского ландтага. Напротив того, правительствам запрещено назначать рейхсканцлером или уполномоченным в Бундесрате члена Рейхстага, сохраняющего свой мандат: итак, в силу этого рейхсканцлер и заседающие в Бундесрате статс–секретари не допускаются в Рейхстаг.