Политические работы 1895–1919
Шрифт:
Предварительным условием не просто парламентаризации, а здоровой парламентаризации в империи, является отмена этого определения. Наиболее целесообразным было бы аннулировать его только для рейхсканцлера и статс–секретарей (или хотя бы для политически наиважнейших статс–секретарей, прежде всего, по внутренним делам и по имперскому казначейству). Это способствовало бы тому, что партийные лидеры в качестве таковых взяли бы на себя ответственное руководство имперской политикой и в то же время обременили бы ответственностью свои партии в Рейхстаге (от этого–то все и зависит). Ибо они сохранили бы в партиях положение и влияние. Очевидно, только таким путем лидеры смогли бы положить конец сугубо «негативной» политике партий в Рейхстаге. Или же — ради «паритета» между союзными государствами — можно было бы полностью отменить указанное положение конституции, чтобы не только Пруссия, но и другие союзные государства имели право брать для себя уполномоченных в Бундесрат из Рейхстага, и чтобы эти уполномоченные имели право заседать в Рейхстаге. Это предложение было принято конституционным комитетом Рейхстага. Оно сделалось предметом ожесточенных нападок.
Вообще не следует принимать всерьез выдвигаемое консервативной стороной формальное опасение: дескать, члены Рейхстага, которые одновременно будут уполномоченными в Бундесрате, войдут в конфликт с собственной совестью из–за того, что в Рейхстаге им придется голосовать по убеждениям, а в Бундесрате — по инструкциям. Хотя для ландратов в прусской палате депутатов, а согласно распоряжению Путткамера[95] эти ландраты должны «представлять политику правительства» в качестве чиновников, этот аргумент мог бы оказаться веским. Однако же пока что мы видим немного таких конфликтов с совестью, и консервативная партия в любом случае не должна беспокоиться из–за их возможности. Но прежде всего: прусские министры и имперские статс–секретари, которые были прусскими уполномоченными в Бундесрате, сплошь и рядом заседали в прусской палате депутатов и могут делать это и сегодня. Но как депутаты они имеют не только право, но и обязанность в соответствии с собственными убеждениями критиковать инструкции, каковыми снабдило их собственное правительство как уполномоченных в Бундесрате. И эти конфликты с совестью консервативная партия восприняла без трагизма. И вообще такое наивное моральное понятие служит только для введения обывателей в заблуждение. Ибо на самом деле ситуация такова: политик, в качестве уполномоченного в Бундесрате получающий такую инструкцию, которую он не в состоянии выполнить по собственным убеждениям, должен уйти в отставку. Так велит ему честь и политическая ответственность, представляющая собой нечто иное, нежели ответственность чиновника, — и ничего не попишешь. Иначе он просто интриган. Убедительно внушить это руководящим чиновникам, и, прежде всего, рейхсканцлеру — вот одна из политических целей отмены разбираемого определения. Но как раз поэтому бюрократия испытывает ужас перед этой отменой.
Между тем, пустили в ход и гораздо более тяжелую артиллерию. В «Байерише Штаатсцайтунг» с парламентаризацией идет борьба как с централизмом, и часть баварской прессы, а согласно ей — и консервативные литераторы, со всей серьезностью намалевали на стенах фреску «Отречение Баварии от империи». Эта угроза, в первую очередь, глупа: из таможенного союза для Баварии нет мыслимого пути, и неумно напоминать настоящим централистам об этом факте, который в случае реальной опасности тотчас же (в самой Баварии) даст им карты в руки.
Борьба же за ст. 2 § 2 является весьма близорукой и с точки зрения будущего. Ибо сохранение этого определения и подавно будет содействовать централизму, и притом в гораздо более опасной для отдельных государств форме, нежели при парламентаризации, исходя из имперских интересов. Уясним ситуацию. Оговорочные права, а также особые конституционные права союзных государств, согласно заключительной статье имперской конституции, без их собственного согласия вообще не подлежат изменению. А вот все прочие виды их конституционной компетенции, включая теперешний объем их внутренней автономии, подлежат изменению лишь в том случае, если против них не выступят 14 голосов — это голоса от трех королевств или же двух королевств и двух великих герцогств — что будет всегда в случае угрозы насилия. Тем самым им гарантируется достаточная свобода от империи. Чего недостает, так это их достаточного влияния на империю, на руководство имперской политикой. Но ведь как раз это будет важно в будущем. Ибо без такого влияния империя, само собой разумеется, несмотря на сохранение прав отдельных государств, может задушить их своей хозяйственной и финансовой политикой. А ведь это влияние на империю совсем не уменьшится оттого, что вследствие отмены запретительного определения из ст. 9 § 2 союзным государствам будет позволено назначать влиятельных депутатов Рейхстага поверенными в Бундесрате! Ведь влияние Баварии в империи совершенно определенно не убыло бы, если бы, например, в свое время барон фон Франкенштейн сохранил за собой свое положение в партии, входившей в Рейхстаг, и стал не чиновником, а баварским уполномоченным в Бундесрате. И как раз жупел майоризации Пруссии в Бундесрате с помощью мелких государств — утверждая, например, что Липпе, Рейсс и иже с ними, будучи уполномоченными в Бундесрате, подкупили бы лидеров крупных партий Рейхстага — малюют на стенах литераторы–противники упомянутой отмены (как ни смешно, тут же предупреждая о централистском насилии над непрусскими союзными государствами!). Мы еще скажем пару слов об этом вздоре. Здесь же мимоходом отметим, какие опасения кроются за этим очевидным фразерством. В первую очередь и прежде всего — страх перед ведомственной монополией бюрократии. «Если бы парламентариев делали министрами, то в будущем прилежные чиновники ради карьеры направлялись бы в большую промышленность», — весьма откровенно заявили в баварском ландтаге. Тем не менее, ст. 9 уже теперь ни в малейшей степени не противодействует назначению парламентариев от отдельных государств уполномоченными в Бундесрате при сохранении их мандата. А также не препятствует тому, чтобы парламентская карьера в качестве своего последнего пункта способствовала назначению парламентариев на посты министров и статс–секретарей (включая принадлежность к Бундесрату). В прошлом и самом недавнем настоящем это встречалось сплошь и рядом. Правда, соответствующий депутат обязан был тотчас же покинуть Рейхстаг. И как раз вот это: чтобы принадлежность к Рейхстагу способствовала «карьере», стала путем к получению должностей, чтобы «одаренных» и «прилежных» парламентариев допускали на высокие посты, противники отмены этого определения из литераторской среды находят в высшей степени желательным! Они полагают, что с Рейхстагом, который предоставит честолюбию своих членов такие шансы, гораздо лучше работать. В действительности же — если бы решение основной проблемы германского парламентаризма заключалось в наполнении парламента карьеристами и охотниками за должностями, то все было бы в полном порядке. Наряду с сегодняшними небольшими деньгами за патронаж, потекли бы и громадные! Но ведь это в любом случае — идеал бюрократов, и при этом безотрадный. С такой системой, которая уже практикуется, мы, как показывает и давний, и самый последний опыт, далеко не продвинемся. Ведь политическая цель парламентаризации состоит в том, чтобы превратить парламент в место отбора лидеров. А политический лидер не стремится получить должность с ее окладом, обеспечивающим пенсию, не стремится он и к по возможности бесконтрольному проявлению ведомственной компетенции; он желает проявлять политическую компетенцию, а это значит — политически ответственную власть, опирающуюся на доверие и на сторонников из той партии, во главе или в среде которой он должен остаться министром уже для того, чтобы сохранить свое влияние на нее. Это последнее по меньшей мере столь же важно, как и все остальное. И поэтому устранение механических преград из ст. 9 § 2 ставит себе целью — наряду с облегчением легитимного влияния партий на правительственные дела (вместо теперешнего зачастую столь же значительного, но безответственного, и потому нелегитимного влияния) — обеспечить и обратное и, по меньшей мере, столь же значительное легитимное влияние правительства на парламент (вместо теперешнего, опосредствованного патронажем с помощью подачек, и потому нелегитимного влияния). Но борьба против реформы сплошь и рядом обусловлена стремлением к подавлению политического авторитета Рейхстага ради престижа бюрократии. Исходя из этой точки зрения, естественно, перегородку между Бундесратом и Рейхстагом следует сохранить, ибо стереотипное высокомерное выражение «союзных правительств не бывает» и т. д. принадлежит к тому запасу жестов, из которого господствующее чиновничество черпает свое традиционное самолюбие, и оно стало бы неактуальным, если бы Рейхстаг и Бундесрат уже не были бы разделены барьером.
Теперь всмотримся еще чуть пристальнее в глаза жупелу парламентаризации Бундесрата, чтобы еще более уяснить различные возможности этого процесса, а в связи с ними — и позитивное значение отмены ст. 9 § 2. Ведь отмена эта сама по себе всего лишь убирает с пути механическое препятствие. Она создает возможности для развития — и более ничего. Ведь и в дальнейшем у отдельных правительств останется и возможность не пользоваться новым разрешением, состоящим в том, чтобы делегировать в Бундесрат членов Рейхстага, сохранивших свои мандаты. Они этого не сделают, если не добьются при этом какой–нибудь политической выгоды для себя. Да и вообще нежелательно, чтобы тут действовала годная для всех случаев схема. Даже при полнейшей реализации парламентской системы это было бы в высшей степени нежелательным и, конечно, не произошло бы — чтобы все руководящие посты были укомплектованы исключительно членами парламента, а чиновники, обладающие лидерскими качествами, из нее исключались[96]. Но, как говорят, отмена ст. 9 § 2 в любом случае освобождает стремление к парламентаризации Бундесрата, а считается, что это ставит в опасность федеративную структуру империи. Посмотрим, как тут обстоят дела. Итак, предположим, что тенденция к парламентаризации когда–нибудь одержит полную и окончательную победу, как в империи, таки в отдельных государствах. И далее предположим (хотя это абсолютно невероятно), что она будет проведена до мельчайших теоретических последствий, и фактически на руководящие посты, включая и места в Бундесрате, будут призваны только парламентарии. Какие возможности распределения политической власти представятся сразу после этого — в зависимости от того, сохранится или нет ст. 9 § 2 Имперской конституции?
Если в этих условиях рассматриваемое определение останется, то последствием будет то, что рейхсканцлер никогда не сможет быть членом или лидером партии, входящей в Рейхстаг, а также никогда не будет иметь в ней гарантированного влияния. Кроме того, статс–секретарям — если они пожелают обеспечить себе такое влияние, а также членство в Рейхстаге — придется оставаться за пределами Бундесрата. С другой стороны, при свершившейся парламентаризации отдельных государств Пруссия отправит в Бундесрат доверенных лиц из господствующих в ней партий, а прочие отдельные государства — доверенных лиц из партий, господствующих в них. Рейхсканцлер и заседающие в Бундесрате статс–секретари будут тогда прусскими партийными политиками, а представители других союзных государств — партийными политиками тамошних парламентов. Следовательно, парламентаризации Бундесрата ст. 9 ни в малейшей степени не воспрепятствует. Эта парламентаризация всего лишь будет неизбежно направлена в колею партикуляризации Бундесрата. Однако же такая партикуляризация никоим образом не будет означать усиление позитивного влияния отдельных государств в Бундесрате или их защиту от майоризации Пруссии. Ибо экономическое и финансово–политическое могущество Пруссии как и прежде будет обрекать карликовые государства на то, чтобы быть для Пруссии «голосующим быдлом». Одна лишь мощь Рейхстага может предоставить противовес против управляемого Пруссией большинства в Бундесрате. Но мы предположили, что рейхсканцлер не может быть членом Рейхстага. А вот у статс–секретарей, которые, согласно конституции, не будут иметь права заседать в Бундесрате, не останется больше препятствий для того, чтобы стать членами Рейхстага, если только они не будут заседать в Бундесрате (что как будто бы поначалу принял во внимание депутат фон Пайер). Это, по всей вероятности, произойдет при сохранении ст. 9. Ибо политики Рейхстага, назначенные статс–секретарями, не смогут отказываться от своего положения в собственных входящих в Рейхстаг партиях уже для того, чтобы и со своей стороны иметь необходимый противовес по отношению к парламентской опоре рейхсканцлера и уполномоченных в Бундесрате в парламентах отдельных государств, прежде всего, в прусском ландтаге. Ибо в противном случае с ними произойдет то же, что и с депутатами Шиффером и Шпаном. Стало быть, статс–секретари, оставшиеся за пределами Бундесрата, заполнят Рейхстаг своими доверенными лицами, которые будут вести себя солидарно по отношению к Бундесрату. Давление партий, входящих в Рейхстаг, на имперское правительство при этом не будет ослаблено, а только — вследствие исключения статс–секретарей из Бундесрата — направлено в колею недоверия, и всякое легитимное влияние заседающих в Бундесрате членов правительства на партии, входящие в Рейхстаг, будет исключено. А именно, статс–секретари, которые в качестве членов Рейхстага не будут допущены в Бундесрат, в правовом отношении будут подчинены рейхсканцлеру в качестве только его «заместителей». В политическом же отношении они будут доверенными лицами Рейхстага. И поэтому рейхсканцлеру, как доверенному лицу прусского ландтага, волей–неволей придется рассчитывать на них как на самостоятельные политические силы, консультироваться с ними и заключать с ними соглашения, поскольку в противном случае его правительство утратит поддержку соответствующих партий, входящих в Рейхстаг. Имперская конституция не ведает коллегиальных «имперских министерств», подобно тому как официальный язык английского права не ведает понятия «кабинет». Но Имперская конституция никоим образом не запрещает фактических встреч рейхсканцлера с государственными секретарями на коллегиальных совещаниях. И исходя из этих отношений, такая коллегиальность будет непоколебимо развиваться и влечь за собой правительственную власть. Статс–секретари будут представлять в этих коллегиях Рейхстаг, рейхсканцлер — прусский ландтаг, и все окажутся вынуждены идти на компромиссы. Но Бундесрат будет противостоять этой коллегиальности как политической силе, находящейся за его пределами, и, с одной стороны, в нем будет управлять прусское большинство, с другой же — он будет обречен на ничтожную роль. Федералистское влияние непрусских государств будет исключено.
Напротив того, в случае отмены ст. 2 § 1 парламентаризация Бундесрата, вероятно, пойдет по–иному. Рейхсканцлер — как правило, а часть статс–секретарей — всегда будут браться из Рейхстага и сохранять свой мандат. Формально они будут принадлежать Бундесрату в качестве прусских уполномоченных, а политически — как доверенные лица Рейхстага. Другая часть статс–секретарей, а время от времени — вероятно, еще и рейхсканцлер, будут прусскими парламентариями. Прочие же отдельные государства будут посылать в Бундесрат представителей своих парламентов, а при получении большинства голосов — вероятно, еще и депутатов Рейхстага, и, пожалуй, охотнее всего таких своих парламентариев, которые будут в то же время принадлежать к Рейхстагу. Несомненно, за тем, чтобы представительство в Бундесрате, по меньшей мере, по основным позициям находилось в руках их собственных членов, непрусские парламенты будут следить с растущей ревностью[97].
Итак, при сохранении ст. 9 § 2 мы встретимся с тем обстоятельством, что в Бундесрате столкнутся между собой представители враждебных друг другу партий из отдельных парламентов, и этим представителям в то же время придется отстаивать партикулярные интересы своих парламентов. Зато устранение барьеров из ст. 9 поможет именно смягчению этой партикуляризации с помощью воздействия имперского единства на Бундесрат. Ибо если бы в Бундесрате заседали не исключительно парламентарии от отдельных государств, но, по меньшей мере, еще и представители партий, входящих в Рейхстаг, то сплоченность этих партий на имперском уровне в значительной степени способствовала бы выравниванию упомянутых региональных различий в их кругу.
Во всяком случае, в интересах как отдельных государств, так и империи было бы, чтобы представители трех властных групп — кайзеровского правительства и Рейхстага, королевского прусского правительства и прусского ландтага, союзных князей и непрусских ландтагов — по возможности стремились бы к выравниванию своих сил в рамках Бундесрата, а ведь сделать это позволяет лишь вступление высших парламентских чиновников империи в Бундесрат. И тогда поток парламентаризации будет направлен в русло имперского единства, и в то же время будет гарантировано энергичное воздействие отдельных государств на ход имперских дел. Ибо неверно, что то, что добавится к империи, тем самым будет отнято у отдельных государств. Скорее, все зависит от того, какое влияние отдельных государств в рамках империи наделит их достаточным авторитетом. Но ведь как раз это влияние посредством правильно ориентированной парламентаризации может лишь усилиться. Так, Бисмарк в своей знаменитой речи предостерегал от недооценки Бундесрата и настоятельно подчеркивал, что, к примеру, саксонский посланник представлен на весах Бундесрата не как индивид, а как равнодействующая и представитель «всех политических сил» Саксонии. Однако же при системе господства чиновников под этими силами можно понимать разве что двор и бюрократию. Но как раз тут парламентаризация привела бы к изменению. Например, позиция представителя прочного и, вероятно, долгосрочного большинства баварского парламента в парламентаризованном Бундесрате способствовала бы не легкому переходу к повестке дня, а поискам компенсации перед тем, как обратиться к ultima ratio голосования, поскольку дала бы о себе знать ненависть к бесцеремонно вводящим в соблазн партиям. Но ведь это выравнивание в последнем случае, естественно, подготавливалось бы в кругу получивших повсеместное распространение крупных партий. Уже за истекшие десятилетия партия Центра многократно устраивала внутрипартийные дискуссии, в результате которых созревали компромиссы между имперскими интересами и интересами отдельных государств; аналогичные вещи происходили и в других партиях. Но ведь именно это будет затруднено, если парламентаризацию при сохранении барьеров из ст. 9 § 2 направят по пути «великопрусского» развития и посредством этого вытеснят представителей других парламентаризованных правительств на путь партикуляризации, выражающийся в лозунге «по возможности большей свободы от империи», т. е. от Великой Пруссии. Об этом следует хорошенько задуматься.
Но ведь все это изложение возможного в будущем влияния сохранения или отмены ст. 2 § 2 будет работать лишь при наличии намеренно не предзаданной предпосылки: полная парламентаризация осуществится на деле как в империи, так и в отдельных государствах — а ведь совершенно неясно, будет ли действовать эта предпосылка. Это описание имеет целью, прежде всего, лишь показать, что даже при полной реализации парламентарной системы в духе ответственных партийных правительств федерализм Имперской конституции не только сможет взять свое, но даже лишь в этом случае получить все, что ему причитается. Правда, несомненно, что выдвигаемое здесь в качестве предпосылки обстоятельство сплошной и полной парламентаризации всех отдельных государств и самой империи никоим образом не достижимо «единым махом». К тому же вся конструкция неактуальна, поскольку она предполагает перестройку внутренней структуры партий, каковые в своем нынешнем состоянии совершенно неспособны немедленно стать «способными работать в правительстве». Но надо уяснить себе, что любой шаг по пути парламентаризации может быть сделан в направлении либо великопрусского, либо подлинно федералистского решения. И в этом вопросе, как выясняется, неприметный последний параграф из ст. 9 играет весьма значительную роль. Поэтому уже при первых шагах надо уразуметь, какому из двух решений они будут способствовать.