Транспорт в городах, удобных для жизни
Шрифт:
Федеральная транспортная политика в 1956 – 1981 гг.: доминирование дорожного строительства
Самыми важные в истории США законодательные акты, влияющие на транспорт и города, были приняты в 1956 г. при президенте Эйзенхауэре: Закон о федеральной поддержке дорожного строительства и связанный с ним Закон о дорожных доходах [69] . Первый из них санкционировал строительство «Национальной системы межштатных хайвэев и хайвэев оборонного значения» протяженностью 66 тыс. км. Второй установил, что программа будет финансироваться за счет повышения налогов на моторные топлива, акцизов на шины, а также «весовых сборов» с грузовых автомобилей. Политическая цель программы состояла в том, чтобы связать хайвэями по меньшей мере 90% из всех городов страны с населением от 50 тыс. человек. Средства, мобилизуемые для финансирования этого начинания, аккумулировались во вновь созданном Трастовом дорожном фонде (Higway Trust Fund – HTF) и могли расходоваться исключительно на цели дорожного строительства [70] .
69
Как первый из этих законов—Federal Aid Highway Act of 1956, упомянутый выше в главе 2, так и второй из них – Highway Revenue Act of 1956, имеют вполне актуальное значение в свете идущих в России дискуссий об источниках и инструментах финансирования дорожного хозяйства. При этом следует иметь в виду, что идеи целевых дорожных налогов и целевых дорожных фондов имели хождения задолго до 1956 г. С 1910-х гг., т. е. начиная с появления первого массового автомобиля Ford T, подобные фонды создавались в отдельных штатах США. В 1914 г. дорожный фонд был учрежден в Российской империи, однако сначала этот институт не заработал по обстоятельствам военного времени, а затем был отменен новыми властями страны.
70
В понятии «трастовый» применительно к дорожному фонду был заложен глубокий социально-политический смысл. Имелось в виду, что пользователи автомобильных дорог будут платить вновь введенные (или увеличенные) дорожные налоги по принципу понятных американскому обывателю платежей за совместно эксплуатируемую инфраструктуру многоквартирного дома (condo fee), а затем передавать эти деньги в траст правительству. Американский законодатель как бы объявлял миллионам пользователей автомобильных дорог, что «дорожные деньги» это скорее не новые налоги, но восстановление неотъемлемой обязанности американского водителя оплачивать свои дорожные расходы (highway users pay their way). При этом учредители траста (американские автовладельцы) вправе требовать от доверительного собственника (в данном случае – правительства) исполнения принципа «должной заботливости» (due diligence), т. е. прилагать «максимальные усилия, способности и профессиональные навыки в пользу «траста» и использовать свои полномочия только и исключительно в пользу и в интересах выгодоприобретателя (бенефициария). Более чем полувековой опыт функционирования THF показал, что этот замысел в общем и целом был успешно реализован.
Фотоиллюстрация 3.1а.
В эпоху наибольшего благоприятствования автомобилям – в 1960-е гг. припаркованные автомобили заполоняли города: Лос-Анджелес (Управление дорог штата Калифорния)
Фотоиллюстрация з.1б. В эпоху наибольшего благоприятствования автомобилям – в 1960-е гг. припаркованные автомобили заполоняли города: Вена, Австрия. (Фото Вукана Р. Вучика)
Непосредственной первоначальной целью создания сети меж-штатных хайвэев было формирование общенациональной системы пассажирских и грузовых автомобильных перевозок в междугородном сообщении. Инвестиции в программу на 90% финансировались на федеральном уровне, еще 10 % обеспечивали бюджеты штатов. Местные власти в финансировании не участвовали, так что предложение о вхождении в эту программу было из разряда тех, от которых трудно отказаться. Поскольку такие альтернативы, как общественный транспорт, вообще не получали федерального финансирования, отказаться от этого предложения было еще труднее. В результате многие города принимали в те годы решения, последствия которых трудно оценить иначе, как разрушение традиционной городской среды, ориентированной на человека.
Протяженность межштатных хайвэев, трассированных в пределах урбанизированных территорий, оказалась значительно больше, чем это первоначально планировалось: в итоге она составила до 20 % от общей протяженности сети, сооруженной в рамках рассматриваемой программы [Winer, 1990].
Система межштатных хайвэев оказалась скелетом транспортной системы агломераций, вокруг которого планировалось разместить все прочие объекты и сооружения. Вместо создания базовой сети городских автомобильных магистралей, координированной с системами высококачественного общественного транспорта, во многих городах фривэи строились повсеместно, включая даже густонаселенные городские центры, которые прежде были ориентированы на человека.
Одновременно общественный транспорт был сведен к автобусным маршрутам, работавшим в общем потоке транспортных средств. Что касается пешеходных передвижений по городам, то они стали непривлекательным, а порой и опасным занятием. В эту эпоху стремительного роста числа автовладельцев общественность в целом поддерживала строительство дорог и скоростных магистралей, однако та же общественность не одобряла ликвидацию системы общественного транспорта со сколько-нибудь приемлемым уровнем обслуживания, а также деградацию системы пешеходных и прочих передвижений по городу.
Эта политика не способствовала ни экономическому процветанию агломераций, ни их удобству для жизни. Вопреки распространенному убеждению, что американцы потеряли свой общественный транспорт из-за «романа с автомобилем», на деле, как правило, имела место вполне прагматичная реакция людей на политику энергичного стимулирования автомобильных поездок, т. е. ту самую политику, которая привела к деградации всех прочих видов транспорта и способов сообщения.
Два упомянутых федеральных закона, в совокупности с федеральной поддержкой приобретения односемейных домов, выражавшейся в предоставлении налоговых вычетов на сумму платежа по ипотечным кредитам, дали новый толчок развитию пригородов. Они стимулировали адаптацию урбанизированных территорий к автомобилю как единственному виду транспорта и одновременно способствовали деградации городских центров и разрушению гуманитарно-ориентированной городской среды.
Основные положительные (со знаком «+») и отрицательные (со знаком «-») последствия двух федеральных «дорожных» законов 1956 г. можно резюмировать следующим образом.
«+» Страна откликнулась на стремительное развитие автомобильных перевозок, приняв крупную программу создания общенациональной сети высококачественных, скоростных автомобильных магистралей. Новая дорожная сеть обеспечила (в сравнении с традиционными дорогами и улицами) значительные преимущества по части экономичности, скорости и безопасности и прочих факторов.
«+» Основополагающая концепция этой программы заключалась в том, что создание высококачественной национальной дорожной сети должно быть предметом ответственности федерального правительства. Эта концепция была продолжением давней, испытанной временем традиции федерального участия в развитии транспортных систем национального значения. Традиция была заложена строительством так называемой национальной дороги [71] в начале XIX в. В русле той же традиции находилась федеральная поддержка строительства канала Эри в 1820-х гг. и железнодорожного строительства во второй половине XIX в., а также энергичное содействие и крупные инвестиции в создание системы воздушных сообщений в 1910-х и последующих годах.
71
«Национальная дорога» (она же Камберленд-роуд) была первым примером федерального участия в дорожном строительстве. Строительство этой гужевой дороги с щебеночным покрытием началось в 1811 г. в Камберленде (штат Мэриленд), В 1818 г. был сдан головной участок с конечным пунктом в городе Уилинге (штат Западная Вирджиния), а в 1839 г. дорога была доведена до города Вандалия (штат Иллинойс), после чего финансирование строительства было остановлено по причине начавшегося в США «великого железнодорожного бума».
«+» Финансирование из целевого Трастового дорожного фонда имело ряд преимуществ, связанных с целевым налогообложением пользователей автомобильных дорог: четкая корреляция доходов фонда с объемами автомобильного движения, наличие стабильного и хорошо прогнозируемого источника финансирования дорожного строительства и т. д.
«+» Система скоростных магистралей позволила использовать возможности легкового и грузового автомобильного транспорта для дальних междугородних перевозок. Рост городов, а также расширившиеся возможности для строительства жилья и развития бизнеса стали возможны благодаря именно этой возросшей мобильности [72]
72
Обычно к этому добавляют еще и утверждение о том, что благодаря системе межштатных хайвэев и свободному обороту закладных по ипотеке (mortgages) американцы стали нацией с самой высокой в мире транспортной и резидентной мобильностью. Это обстоятельство способствовало невиданной ранее мобильности рабочей силы и малого бизнеса и, соответственно, сдерживанию безработицы и росту национальной экономики.
«-» Федеральные дорожные законы 1956 г. не были направлены на создание оптимальной транспортной системы, использующей весь комплекс взаимоувязанных способов и средств передвижения (пешеходных, автомобильных, с использованием паратранзита, автобусного и рельсового транспорта). Напротив, эти законы дали огромный толчок развитию единственного вида транспорта – автомобильного (легкового и грузового) и тем самым резко сократили любые возможности создания сбалансированных интермодальных систем.