Транспорт в городах, удобных для жизни
Шрифт:
Первым значимым актом федеральной поддержки, оказываемой непосредственно общественному транспорту, стал закон 1964 г. о городских массовых перевозках [83] . Этот закон разрешал федеральное финансирование до двух третей капитальных вложений в проекты общественного транспорта (для регионов, не успевших отладить процесс 3С-планирования, федеральное участие было ограничено 50-процентной планкой). Федеральная поддержка была также распространена на исследования, разработки и пропаганду передового опыта в сфере массовых перевозок.
83
Urban Мass Transportation Act of 1964.
Вопреки явно выраженным установкам и конкретным требованиям закона 1962 г., направленным на совершенствование транспортного планирования и придание ему должной комплексности, на местах продолжалась практика так называемого «узкого» планирования, ориентированного исключительно на развитие скоростных автомобильных магистралей. Характерным примером является Региональный транспортный план на перспективу до 1985 г. для агломерации, сложившейся вокруг г. Филадельфии и находящейся на территории трех штатов. Разработанный в конце 1960-х гг. он по-прежнему базировался на концепции «насыщения региона скоростными магистралями». На рис. 3.1 показана сеть межрайонных скоростных автомобильных магистралей и куда более скромная сеть общественного транспорта. Замечу, что с момента принятия этого плана произошли серьезные перемены во взглядах общественности и политиков. Кроме того, были приняты поправки к федеральному законодательству, разрешающие регионам и агломерациям заменять строительство скоростных автомобильных магистралей проектами развития общественного транспорта. Так что большая часть скоростных автомобильных магистралей, предусмотренных филадельфийским планом на 1985 г., так и не была построена.
Произошедшая в конце 1960-х—начале 1970-х гг. перемена общепринятых взглядов по вопросам окружающей среды, городов, общественных интересов, а также активизация общественного участия в принятии решений оказала мощное воздействие на развитие массового городского транспорта.
«Мятеж против фривэев» начался в 1966 г. с протестных выступлений групп граждан Сан-Франциско, которые возражали против предполагаемого расширения фривэя Эмбаркадеро (и без того бывшего объектом острой критики), а также прокладки нового фривэя через знаменитый парк Золотых Ворот. В других агломерациях наблюдались протестные выступления по поводу ряда аналогичных проектов.
РИС.3.1. На основе проведенных в 1960-х гг. разработок в области транспортного планирования обычно предлагались меры по дальнейшему развитию сети автомобильных дорог, но не по расширению сети маршрутов общественного транспорта. Схемы взяты из Регионального транспортного плана на перспективу до 1985 г., разработанного для агломерации, сложившейся вокруг г. Филадельфия. (Delaware Valley Regional Planning Commission [DVPRC, 1969])
Этот «мятеж» привел к пересмотру региональных транспортных планов не только для окрестностей залива Сан-Франциско, но также для Бостона, Лос-Анджелеса, Вашингтона, Филадельфии и большинства других агломераций. В условиях открытого общественного обсуждения наглядно выявились упомянутые выше слабые места подобных планов, основанных в значительной мере на несостоятельной концепции развития транспортных систем с опорой на доминирование скоростных автомобильных дорог. В итоге проекты строительства фривэев, не осуществленные в начале 1970-х гг., по большей части были исключены из региональных транспортных планов на перспективу.
Каким образом удавалось обходить требования закона 1962 г.? Проблема состояла в том, что философия и практики, унаследованные от эпохи дорожно-строительного доминирования, формально завершившейся в 1962 г., сохранились и проникли в форматы и стадийность планирования, предписанные новым законом.
• Метод экстраполяции сложившихся трендов все еще оставался базовым и совершенно необоснованно считался основой транспортного планирования.
• В организациях, занимавшихся транспортным планированием, было мало профессионалов, имевших опыт работы с системами городского транспорта или любыми иными видами транспорта, кроме автомобильного. Пешеходов и велосипедистов по-прежнему игнорировали.
• Взаимодействие землепользования и транспорта учитывалось в компьютерных моделях генерации поездок, однако возможности влияния транспортных систем на конфигурацию и облик городов и агломераций всерьез не рассматривались. Это было связано с неспособностью большинства планирующих организаций контролировать землепользование.
Необходимость диверсификации транспортной системы и лучшего использования существующих сооружений и объектов нашла отражение в Программе управления транспортными системами (TSM). В этой программе, провозглашенной федеральным правительством в конце 1960-х гг. (и возрожденной законом ISTEA), была подчеркнута потребность учета следующих моментов.
• Улучшение использования улиц и других существующих сооружений и объектов, достигаемое посредством недорогих усовершенствований.
• Более широкое использование различных видов передвижения, в особенности общественного транспорта в координации с автомобильными поездками.
• Применение не только технических усовершенствований, но также управленческих и экономических (фискальных и субсидиарных [84] ) мер для оптимизации использования и координации различных видов передвижения.
84
Здесь автор использует термин «pricing», трактуемый в англоязычной научной литературе по транспортному планированию как совокупность экономических мер, направленных на ограничение интенсивности и ареала использования автомобилей, а также субсидиарное поощрение пользования общественным транспортом.
Тем самым новые федеральные требования предусматривали наличие двух документов регионального транспортного планирования: долгосрочного плана развития и краткосрочной программы управления транспортной системой (TSM).
Быстро возраставшая озабоченность общественности проблемами окружающей среды и качества жизни в агломерациях привела к появлению еще одной вехи в федеральной транспортной политике. Такой вехой стало принятие закона 1969 г. о национальной политике в области охраны окружающей среды (NEPA) [85] . Этот закон установил, что принятию любого акта законодательной или исполнительной власти, а также осуществлению финансирования и реализации любых проектов, чреватых существенными экологическими последствиями, должно предшествовать представление Официального отчета о воздействии на окружающую среду (EIS) [86] . Вскоре был принят Закон о чистоте воздуха [87] (с позднейшими поправками), позволивший установить прочный контроль федерального правительства над любыми мероприятиями, оказывающими воздействие на окружающую среду.
85
National Environment policy Act of 1969.
86
Environment Impact Statement.
87
Clean Air Act of 1970.
В соответствии с упомянутым законом NEpa, было учреждено Агентство по охране окружающей среды (EPA), первым же действием которого стало установление стандартов качества воздушной среды. Озабоченность чистотой воздуха сохранялась в дальнейшем. Она стала движущей силой, предопределившей содержание последующих федеральных законов в сфере транспорта и федеральной транспортной политики.
Еще одной важной вехой стал закон 1970 г. о содействии городскому массовому транспорту [88] . Впервые федеральное правительство приняло на себя долгосрочные финансовые обязательства по проектам развития общественного транспорта. Этот же закон провозглашал, что пожилые и маломобильные граждане имеют равные с прочим населением права на пользование общественным транспортом. Дополнительные законы, принятые в 1970-х гг., позволили использовать средства, аккумулированные в Трастовом дорожном фонде, для финансирования проектов развития городского общественного транспорта, хотя условия такого финансирования были жестко ограниченны. Тем же законодательством были учреждены гранты на поддержку эксплуатационной деятельности общественного транспорта. Все эти меры были попытками переломить стагнацию индустрии массовых городских перевозок и хоть как-то уравновесить безразмерную поддержку, традиционно направляемую в автомобильнодорожный сегмент экономики.
88
Urban Mass Transportation Assistance Act of 1970.