Транспорт в городах, удобных для жизни

Вучик Вукан Р.

По мере появления дополнительных предписаний процесс планирования становился все сложнее. В частности, закон 1977 г. о поправках к Закону о чистоте воздуха требовал, чтобы местные власти и власти штатов совместно формировали планы реализации закона на уровня штата (SIP). Планы должны были теперь содержать конкретные меры и показатели, демонстрирующие успехи каждого региона в деле соблюдения стандартов чистоты воздуха.

В 1980-е гг. отношение федерального правительства к транспорту существенно изменилось: от содействия различным видам транспорта и координации их деятельности произошел возврат к политике и конкретным действиям, подчеркнуто благоприятствовавшим автомобильно-дорожному сегменту экономики. Президент Рональд Рейган выдвинул тезис, согласно которому пассажиры обязаны оплачивать большую долю стоимости своего проезда. В соответствии с этим тезисом федеральная поддержка общественного транспорта была фактически свернута,

а плата за проезд резко повышена.

В то же время не было предпринято никаких попыток увеличить плату за пользование автомобилями до размеров, покрывающих реальные издержки на этот вид передвижений. В начале президентства Рейгана его администрация, по сути дела, хотела прекратить всякую государственную поддержку общественного транспорта, как городского, так и железнодорожного (корпорации Amtrak). Инвестиции в дорожное строительство были увеличены, инвестиции в общественный транспорт – заморожены на неизменном уровне на многие годы (см. главу 4, рис. 4.12). Федеральная поддержка общественного транспорта, измеренная в сопоставимых ценах, фактически непрерывно сокращалась в период с 1981 г. по середину 1990-х гг.

Фотоиллюстрация 3.2.

Улучшенный проект развития дорожной сети городского района:

а. Первоначальный проект автомобильной магистрали I-95 в Филадельфии отсекал город от реки. (Филадельфия, штат Пенсильвания)

б. Проект был пересмотрен, в результате чего из старой части Филадельфии был открыт обзор места высадки Уильяма Пенна на берег реки. (Департамент транспорта штата Пенсильвания)

Фотоиллюстрация 3.3.

Интермодальная транспортная система: наличие линии скоростного общественного транспорта (линия PATCO, соединяющая Нью-Джерси с Филадельфией) позволяет тысячам жителей парковать автомобили на перехватывающих парковках близ пригородных станций и доезжать до центра города на электропоездах. (Фото Вукана Р. Вучика)

При подготовке закона 1982 г. о содействии наземному транспорту (STAA) [89] было отмечено, что объем отложенных работ по ремонту и содержанию транспортной инфраструктуры стал нарастать, а сооружение системы межштатных хайвэев все еще не закончено. Ожидаемые затраты на строительство остающихся 10% от общей протяженности этой сети оценивались в 40 миллиардов долларов, т. е. в сумму, равную первоначальным сметным расходам на строительство всей системы межштатных хайвэев. Стремительный рост затрат объяснялся не столько инфляцией, сколько ужесточением требований, которые касаются охраны окружающей среды и удовлетворение которых обязательно для одобрения Официального отчета о воздействии на окружающую среду. Для получения дополнительных средств были повышены налоги на бензин и на коммерческие грузовые автомобили. Налог на бензин был повышен всего на 5 центов за галлон, причем 1 из этих 5 центов направлялся на счет массовых перевозок в составе Трастового дорожного фонда.

89

Surface Transportation Assistance Act of 1982.

Фотоиллюстрация 3.4. Новые линии LRT позволили создать эффективные бимодальные системы «автомобиль—электропоезд» во многих городах США. (Фото Ричарда Стрэйнджера)

Упомянутый закон STAA обозначил определенные перемены в политике федерального правительства. Теперь администрациям штатов и местным властям предоставлялась большая свобода рук в использовании средств, предназначенных для строительства хайвэев и развития массового транспорта. Вскоре после принятия этого закона были изданы новые правила городского транспортного планирования, которые резко ограничивали вмешательство федерального правительства в ход процесса и сохраняли за ним только право определения целей такого планирования. В этих условиях статус MPO стал полностью определяться соглашениями

между администрациями штатов и местными властями. Таким образом, маятник снова качнулся вспять и занял примерно то же положение, которое занимал, когда контроль над процессом планирования осуществляли местные власти, т. е. до принятия закона 1962 г. о федеральной поддержке дорожного строительства. Принятые в 1987 г. поправки к STAA не изменили основ этой политики, которая оставалась неизменной до конца 1991 г.

Закон 1991 г. о повышении эффективности интермодальных перевозок наземными видами транспорта (ISTEA) стал точкой заметного отхода от прежней федеральной транспортной политики во многих ее аспектах. В этом законе впервые был сделан акцент на интермодальной по своей сути природе передвижений, а также необходимости максимально эффективного использования каждого вида транспорта. Кроме того, закон признал бессилие большинства MPO в осуществлении реального транспортного планирования и его увязки с практикой землепользования. Было признано также, что в транспортном планировании доминируют проекты дорожного строительства за счет развития всех прочих видов транспорта.

В соответствии с законом 1991 г. об интеллектуальных системах для автомобильных дорог [90] , упомянутый закон ISTEA предусматривал финансирование новых исследований и разработок в целях изучения выгод от применения информационных систем для повышения эффективности существующих сооружений и объектов, а также увеличения привлекательности альтернатив личному автомобилю. Позднее эта программа была переформатирована в Законе об интеллектуальных транспортных системах (ITS) [91] .

90

Intelligent Vehicle Highway Systems (IVHS) Act of 1991.

91

Intelligent Transportation Systems (ITS) Act of 1998.

Были признаны трудности в переключении финансирования с проектов строительства фривэев на любые иные транспортные проекты в связи с тем, что законы штатов, так же как и федеральное законодательство, зачастую запрещали подобное «отвлечение» бюджетных средств. Поэтому в том же законе ISTEA появились новые положения о «гибком финансировании» и выделении на нужды общественного транспорта большей, чем прежде, доли от суммарных федеральных ассигнований. Эти правовые нормы предоставили администрациям штатов и местным властям беспрецедентную свободу действий в использовании федеральных средств при выборе структуры транспортной системы, наиболее эффективной для конкретного региона. Кроме того, были введены новые требования, призванные повысить эффективность региональных документов транспортного планирования. При этом было сохранено требование, согласно которому MPO должны были разрабатывать как долгосрочные планы развития транспортной системы в регионе, так и краткосрочные планы ее совершенствования (TIP) [92] .

92

Точнее говоря, на смену обязательному ранее документу Transportation System Management Program (TSM), ориентированному в основном на краткосрочные меры по улучшению управления транспортной системой, пришел более широкий по содержанию документ—Краткосрочный план совершенствования транспортной системы (Transportation Improvement Plan).

Кроме того, всем штатам было предписано разработать, утвердить и реализовать 6 региональных систем контроля и управления:

1) состоянием дорожных покрытий;

2) состоянием мостов;

3) безопасностью дорожного движения;

4) уровнем загрузки автомобильных дорог;

5) объектами, сооружениями и техническими средствами общественного транспорта;

6) объектами, сооружениями и системами для интермодальных перевозок. [U. S. Department of Transportation, 1992]

Невыполнение перечисленных требований становилось основанием для отказа в предоставлении федеральных инвестиций. Тем самым были установлены штрафные санкции, налагаемые на штаты, которые не разработали упомянутые планы либо представили неэффективные планы. Косвенным образом эти штрафные санкции распространялись и на регионы. Особый интерес представляла норма закона, предусматривающая создание систем управления уровнем загрузки автомобильных дорог. Эта норма содержала несколько требований и условий, направленных на сокращение суммарного пробега автомобилей, а не на достижение традиционной (и заведомо тупиковой!) цели транспортной политики – увеличение пропускной способности дорожной сети.