Транспорт в городах, удобных для жизни

Вучик Вукан Р.

Отметим, однако, и позитивную сторону закона ISTEA: он привлек внимание к серьезным недостаткам нашей транспортной системы или, по меньшей мере, сделал эти недостатки предметом дискуссий. Закон также дал стимул к переменам в тех городах и штатах, где была проявлена инициатива и готовность к активной работе по изменению традиционных методов планирования, определенно показавших свою несостоятельность. Примерами этой положительной тенденции стали новые направления в планировании на уровне штатов, а также инновационные меры, предложенные некоторыми MPO, – например, идея о дополнительной плате за пользование мостами в часы пик в районе залива Сан-Франциско [93] .

93

Речь идет о семи мостах через залив в Сан-Франциско, которые эксплуатируются в платном режиме начиная с 1930-х гг. Упомянутое предложение заключалось в том, чтобы дифференцировать плату за проезд по часам суток. Вучик относит ее к числу инновационных мер, скорее всего, по причинам исторического свойства. В 1963 г. американский ученый-экономист, впоследствии нобелевский лауреат Уильям Викри опубликовал статью «Ценообразование на городском и пригородном пассажирском транспорте», которая считается одной из важнейших вех в истории городского транспортного планирования. В этой работе была описана модель назначения платежей за въезд в центральную зону города, величина которых варьируется в зависимости от плотности транспортного потока («Congestion Charge»), т. е. фактически от времени суток. Позже такие платежи получили название «системы пошлин Викри» («Vickrey’s System аf Tolls»). Это идея до сих пор пользуется большой популярностью у специалистов по транспортному планированию. Следует также заметить, что местная территориальная планирующая организация (Metropolitan Transportation Commission), выдвинувшая эту «инновационную» идею, в 1997 г. была преобразована в Дирекцию платного проезда залива Сан-Франциско (Bay Area Toll Authority – BATA).

Впрочем, пока что большинство этих предложений, в том числе вышеупомянутое, увязает на уровне принятия политических решений. Понимание общественностью всей сложности транспортных проблем остается недостаточным. Между тем без мощной общественной поддержки невозможно противостоять давлению, которое оказывают на политиков те или иные группы интересов. В большинстве штатов по-прежнему нет ни адекватных механизмов планирования, ни механизмов финансирования любых транспортных систем помимо автомобильных дорог. К тому же администрация штатов по-прежнему не имеет особой власти над факторами, определяющими облик транспортной системы, например над землепользованием. Можно, однако, назвать несколько штатов, которые лидируют в движении к интегрированному планированию. Например, в штатах Вашингтон и Орегон приняты законы об управлении развитием, предписывающим установление территориальных рубежей, в пределах которых будет происходить развитие агломерации. Эти законы уже привели к разработке долговременных планов землепользования, которые помогают сдерживать расползание городов и продвигать модели передвижений, менее зависящие от автомобиля. У этого планирования есть и более высокая цель: оно должно способствовать созданию сообществ с более комфортными условиями жизни.

Закон ISTEA также стимулировал развитие интермодальных и альтернативных способов передвижения. Например, штаты Нью-Джерси и Пенсильвания разработали планы, предусматривающие мощную поддержку использования велосипеда как транспортного средства.

Изменение общественных настроений

По мере того как общественность становится все более информированной, она не ограничивается ранее принятыми формами участия в процессе планировании, которые сводились к апостериорной оценке воздействий его результатов на местные сообщества или конкретные районы. Она выражает куда больший, чем прежде, скептицизм по отношению к самой сути официальных планов, по-прежнему основанных на доминировании скоростных магистралей, а также к мудрости политиков и профессионалов, продвигающих эти планы.

В конце 1960-х гг. и в эпоху строительного бума начала 1970-х гг. общественность все настойчивее требовала право выражать свое мнение по вопросам сохранения окружающей среды. Загрязнение воздуха, шум, природные и исторические заповедные зоны, безопасность атомных электростанций, отходы химических производств и многие другие вопросы, касающиеся сохранения среды природной и гуманитарной среды, стали центральными вопросами общественных дискуссий.

Как уже было сказано, «антидорожный мятеж», начавшийся в 1966 г. в Сан-Франциско, стал первым крупным выступлением общественности против официальных планов развития транспорта после принятия в 1956 г. программы строительства «Национальной системы меж-штатных хайвэев и хайвэев оборонного значения». Волна критики быстро распространилась и на другие крупные города США. Автомобили и особенно скоростные магистрали часто подвергались критике как символы ущерба, наносимого окружающей среде, небрежного отношения к природе, а также снижения качества жизни в районах, где было намечено строительство магистралей. Общественность требовала найти решения помимо строительства новых дорог. В некоторых городах, таких как Портленд (штата Орегон) и Сакраменто (штат Калифорния), средства штатов и местных властей, предназначенные для дорожного строительства, были перенаправлены на создание систем LRT. До принятия в 1991 г. закона ISTEA такие отвлечения средств на нужды видов транспорта, отличных от автомобильного, были минимальными. Строительство фривэев, проходящих в пределах агломерации, на 90% финансировалось за счет федеральных ассигнований, но эти средства имели целевой характер и только в редких случаях могли быть перенаправлены на иные транспортные проекты. Федеральное участие в строительстве системы межштатных хайвэев составляло те же 90 %. Таким образом, федеральный вклад в дорожное строительство был выше, чем во все остальные транспортные проекты.

Для того чтобы бороться с этим финансовым неравенством, а также для финансирования альтернативных проектов многие регионы пошли на выпуск местных облигаций или на введение новых налогов. Например, в регионе Сан-Диего удалось мобилизовать на местном уровне средства, достаточные для финансирования строительства значительной части новой системы LRT, сооруженной без какого-либо федерального вклада. Тот факт, что общественность потребовала от местных властей отказаться от федеральных денег (и рабочих мест, обеспеченных этими деньгами!) и вместо этого проголосовала за увеличение местных налогов, стал убедительным свидетельством серьезных изменений в умонастроениях общества.

На самом же деле требования общественности далеко не всегда были мотивированы исключительно благими общественными целями – стремлением сделать свои города удобными для жизни, уменьшить загрязнение окружающей среды, добиться энергосбережения и т. п. Весьма популярными были также мотивы в духе упомянутого выше синдрома NIMBY: «только не на моем заднем дворе». В своем худшем виде этот синдром был проявлением эгоистичного лицемерия —люди хотели получить новые возможности, но требовали, чтобы негативные последствия новшеств ложились на других. В лучшем случае он был выражением настроений людей, считавших, что их несправедливо заставляют нести бремя, которое должно лечь на местное сообщество в целом. Во всех случаях речь идет о местных интересах, противостоящих общим целям проекта.

Ожесточенное организованное сопротивление на низовом уровне стало причиной срыва многих планов развития транспортной системы. Сказанное справедливо не только в отношении проектов, связанных со строительством фривэев, но также проектов развития городского общественного транспорта и строительства аэропортов.

Если планы не удавалось удушить в зародыше, расходы на их реализацию стремительно возрастали за счет необходимости проведения дополнительных мер, уменьшающих негативное воздействие на окружающую среду. Порой защитные меры, которых добивались отдельные жители или местные сообщества, были явно избыточными.

В настоящее время установка шумозащитных экранов вдоль фривэев стала обычной практикой. В некоторых случаях, например на участке межштатного хайвэя I-90, проходящем в Мерсер-Айленде, пригороде Сиэтла, потребовалось соорудить уже не экраны, а дорогостоящее перекрытие над всей дорогой. В принципе было удовлетворено большинство требований общественности по уменьшению негативных последствий транспортных проектов. Однако в других случаях чрезмерные и нереалистичные требования, основанные все на том же синдроме NIMBY, стали серьезным препятствием для строительства крайне необходимых дорог, объектов общественного транспорта и аэропортов.

Эту ситуацию еще более усугубил ряд пожеланий избирателей и законодателей, касавшихся по большей части проектов развития городского транспорта и не имевших финансового обеспечения. Примером здесь могут служить крайне дорогостоящие меры, вытекающие из Закона об инвалидах (ADA [94] ), которые предписывали устанавливать на автобусах специальные приспособления и вводили для автобусных двигателей более строгие стандарты выхлопов, чем для всех других. Требования, предусматриваемые этим законом, задавали достойные национальные стандарты условий жизни инвалидов, однако механизм их выполнения, не предполагавший выделения целевого финансирования, был крайне несправедливым. На практике эти средства приходилось выделять из недостаточных ресурсов общественного транспорта, тем самым финансирование социальных мер, направленных на улучшение положения инвалидов, возлагалось не на общество, а исключительно на пассажиров общественного транспорта.

94

American with Disability Act of 1990.

Современная ситуация: обострение проблем городского транспорта

В конце 1990-х гг. на ситуацию в городском транспорте, как и в целом на условия жизни в агломерациях, повлияли многие события. Тренды, наблюдаемые в США, не обнадеживают.

Нет веских оснований сомневаться в том, что США столкнулись с серьезными проблемами в области городских транспортных систем. Признанием этого факта стал закон ISTEA и принятый в его развитие закон TEA-21 от 1998 г., вводивший меры, призванные значительно изменить традиционные транспортные практики и привычки американцев. Во многих исследованиях и проектных предложениях внимание было сосредоточено на неэффективности транспорта как одной из проблем, способствующих ухудшению состояния крупных городов и их пригородов [Cisneros, 1993; Johnson, 1993; Persky, 1991; Rendell, 1994]. В этих и многих других исследованиях был сделан акцент на необходимости изменения существующих практик и трендов. И все же большинство ныне существующих трендов и законодательных предложений противоречит рекомендациям, содержащимся как в законах ISTEA и TEA-21, так и в наиболее продвинутых разработках. Далее я предлагаю краткий обзор основных современных трендов и преобладающих позиций в сфере транспорта.