Русский народ и государство
Шрифт:
В основе советской государственной системы лежит одна и та же широко внедренная схема. Схема эта повторяется и при организации местного управления и при организации управления центрального, республиканского. Высшими центральными органами являются также съезды советов — автономных республик, союзных республик, Союза ССР. Выборы на эти съезды приурочены к органам местным. В каждый из республиканских съездов посылают депутатов, прежде всего городские советы непосредственно по расчету 1 депутат на 25000 избирателей, а затем губернские и областные съезды советов, по расчету 1 депутат на 125000 жителей. В тех же республиках, в которых нет губерний, избирательными правами пользуются кроме городских советов те высшие территориальные единицы, на которые разделены республики, причем при небольшом количестве населения и нормы представительства могут меняться.
Республиканские съезды советов избирают органы съездов в общем по системе, сходной с системой избрания местных органов, но несколько более сложной. И именно съезд советов избирает свой исполнительный комитет, называемый центральным, а этот последний избирает, в свою очередь, два исполнительных органа — Президиум ЦИК'а и совет народных комиссаров. Таким образом, автономные и союзные республики имеют двойное начальство. На вершине их стоит в противоположность местным органам не одна, а две коллегии, если можно так сказать, два многоличных консула. Республики, входящие в Союз ССР, являются, таким образом, республиками коллегиальными, однако возглавляющие
Несколько особое устройство имеет центральный комитет Союза ССР. Он является органом не только союзного съезда советов, но и представительством съездов советов союзных и автономных республик, а также и автономных областей. В связи с этим он разделяется на две палаты — на Союзный Совет и на Совет Национальностей. Союзный Совет избирается союзным съездом советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в количестве, определяемом съездами советов Союза. Совет же национальностей образуется из представителей союзных и автономных республик по 5 представителей от каждой и из представителей автономных областей по 1 представителю от каждой [355] .
355
Соответствующие нормы содержатся не в основном тексте Конституции СССР, а в постановлениях III Съезда Советов Союза СССР, «Собрание законов и распоряжений» 1925, № 35, статья 234.
Мы видим здесь как бы осуществление обычного в федеральных странах принципа двухпалатности, прячем одна палата призвана представлять всю нацию, другая же должна выражать федеративное начало в государстве. Принцип этот, впервые введенный в Соединенных Штатах Северной Америки, был заимствован и советским государством при составлении союзной конституции. Однако нужно всегда иметь в виду те существенные особенности, которые отличают советскую двухпалатную систему от других, ей подобных. 1) Союзный совет отличается от нижней палаты американского конгресса тем, что он является органом посредственным, избранным другим органом, а не самими избирателями — съездом советов. 2) Союзный совет и совет национальностей отнюдь не представляют собою двух самостоятельных палат. Они являются двумя отделами союзного исполнительного комитета. Хотя и две палаты по современной конституционной теории представляют собою один парламент, однако обе палаты в европейской их форме гораздо более разделены друг от друга, чем эти отделы исполнительного комитета. Соотношение палат определяется принципом равновесия, смысл их лежит в их балансирующих функциях, о которых учит теория Монтескье. Советская система враждебна к теории разделения властей, ей чужда теория балансирования, поэтому и соотношение двух палат центрального комитета иное. Достаточно сказать, что палаты эти могут заседать и обычно заседают вместе, хотя и голосуют врозь. Раздельные заседания суть далеко не правило. В случае расхождения в голосовании обычна практика согласительных комиссий, которые вырабатывают общее решение.
Органы, возглавляющие союз, те же самые, что и органы, возглавляющие союзные и автономные республики, то есть Президиум ЦИК'а Союза и Совет Народных Комиссаров. Они избираются на совместном заседании обоих отделов союзного ЦИК'а. Эти два органа заменяют в советском государстве президента республики и кабинет министров, придавая верховной власти союза также двуглавый характер.
Такова общая структура местных и центральных органов советского государства. Как видно, она вся построена на избирательном начале. В этом смысле ее нельзя назвать антидемократической. Если взять ее в отвлеченности, не имея в виду фактически существующих в советском государстве отношений, то советский строй приходится характеризовать как опосредствованную демократию. Отличие ее от буржуазных демократий заключается в следующем: 1) выборы в советы должны происходить, по советской теории, весьма часто (раз в год по советской Конституции). Это принцип текучести властных отношений, сформулированный и защищаемый Лениным. Депутаты должны, так сказать, не засиживаться на своих местах, не считать себя какими-то постоянными господами и правителями. 2) Избранные депутаты являются связанными со своими избирателями и постоянно ответственными перед ними. В принципе советские депутаты не обладают какими-то особыми преимуществами, хотя советская практическая политика и не вполне выдержала это г принцип, поставив депутатов высших учреждений советской республики (членов республиканских и союзных ЦИК'ов) в особое положение безответственности и неприкосновенности. Кроме того, избиратели могут снабжать депутатов мандатами и могут их в любое время отзывать. Отчет депутатов перед избирателями является также постоянным требованием советской системы.
В этих двух особенностях отнюдь нет чего-либо противоречащего началам демократий буржуазных. Напротив, и возможное сокращение срока депутатских полномочий, и организация ответственности, и подконтрольность депутатов — все это давно было уже выставлено как требования западной демократической политики. Советская демократия в этом смысле является продолжательницей западной.
Если посмотреть на советское государство с внешней стороны, то оно представляется нам политическим целым, живущим на основании широкой административной и политической автономии. Так его и рисуют иногда поверхностные наблюдатели, которые знакомы или с торжественно декларированными конституционными текстами или же видели советскую жизнь из окна вагона. В советском праве имеется постоянно повторяющаяся норма, согласно которой каждый совет и каждый съезд советов являются в пределах предоставленной ему компетенции высшей властью на соответствующей территории села, волости, уезда, губернии, области, республики и т. д. Получается впечатление, что каждый элемент советского государства обладает полным правом самоопределения. Самоопределяются и самоуправляются села, города, волости, уезды, губернии и республики. Вот это-то впечатление нуждается в значительном исправлении. В действительности в советском государстве имеется не самоуправление, а если угодно, децентрализация, однако, децентрализация чисто административная. С другой стороны, административная децентрализация не только не исключает своеобразного централизма, но необходимо предполагает крепчайшую связь с центром, без которой действие единого административного аппарата совершенно невозможно.
Для того чтобы уяснить эту важнейшую сторону жизни советского государства, следует отправляться от той стороны советского строя, о которой мы уже вскользь упоминали. Советская политическая система принципиально отрицает всякое разделение властей и всякую специализацию функций. Если каждая часть советского государства является в пределах своей компетенции высшей властью в своей территории, то в то же время у каждой части нет ровно никакой твердо определенной и гарантированной компетенции. На самом деле, если начать сверху, с характеристики компетенции самого союза, то достаточно прочесть текст статьи 1 союзной конституции, чтобы убедиться, что нет такого вопроса государственной жизни, в котором не был бы компетентен союз. Международные отношения, изменение границ союза и входящих в него республик, объявление войны и заключение мира, заключение займов как союзом, так и союзными республиками, ратификация международных договоров, руководство внешней и внутренней торговлей, установление общего плана всего народного хозяйства, руководство транспортным и почтово-телеграфным делом, организация вооруженных сил, утверждение единого бюджета, установление налогов не только союзных, но и разрешение налогов на образование бюджетов союзных республик, установление денежной системы, установление общих начал землеустройства и землепользования, установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и уголовное законодательство, установление основных законов о труде, установление общих начал в области народного просвещения, установление общих мер в области народного здравоохранения, установление мер и весов, организация статистики, законодательство в отношении прав иностранцев, права амнистии, разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками, — такова широчайшая компетенция Союза. Можно спросить: да что же не входит в область ведения Союза? И приходится ответить: все входит, нет такого государственного вопроса, в котором бы в порядке законодательства и в порядке управления не были компетентны верховные органы Союза. Советская федерация устроена не так, что выделен ряд вопросов, подлежащих ведению образующих союз союзных и автономных республик. Нет, союз может все, однако, можно сказать, что и республики могут много. И замечательно, что такая система проведена в советском государстве с верхов до низов. Совершенно такие же отношения наблюдаются и в местном административном аппарате: компетенция, например, губернских исполнительных комитетов почти что равна компетенции уездных исполнительных комитетов. По крайней мере, советское писанное право стремится их уравнять, поскольку это вообще мыслимо. А идеологи советской политической системы с особым ударением указывают на то, что советское государство не знает разделения компетенции ни между органами центральными, ни между органами местными.
Особенно заслуживает внимания то обстоятельство, что советская система отрицает необходимость разделения компетенции не только между съездами советов как верховными органами территориальных единств, составляющих республику, но отрицание это идет еще далее: оно распространяется и на отношения между съездами советов и теми исполнительными органами, которые избираются съездами. Любой исполнительный комитет, начиная с центрального исполнительного комитета Союза и кончая исполнительным комитетом волости, обладает той же компетенцией, что и самый избравший его съезд советов. Советские конституционные нормы не проводят твердых различий между предметами ведения съездов советов и предметами ведения их исполнительных комитетов. Права тех и других излагаются зачастую в одном и том же параграфе и совершенно совпадают. В этом смысле советское государство не знает, строго говоря, того, что называется исполнительной властью. Исполнительный комитет называется так не потому, что он должен нечто исполнять, должен осуществлять чьи-то высшие предначертания. Исполнительный комитет в промежутки между сессиями съезда советов исполняет все функции этого последнего. Мы говорим о принципе замещения, который столь характерен для советского государства. Любой Исполнительный комитет вполне замещает съезд советов, но, в свою очередь, избранный комитетом его президиум вполне замещает комитет. Если исполнительный комитет выбирает другой исполнительный орган, совет народных комиссаров, например, то тогда этот последний также становится заместителем комитета, и права замещения делятся между ним и Президиумом. Такой порядок отношения между органами незнаком правовому государству нового времени. Если искать сравнений, то нужно обратиться к учреждениям абсолютной монархии. Так, например, сенат, учрежденный Петром Великим, всецело замещал монарха на время его отсутствия. По-видимому, старый Верховный совет в Пруссии, также замещал главу прусского княжества на время его отсутствия, причем отношение между заместителем и замещаемым было построено не на специализации функций, но на переносе всей компетенции с одного на другого при известных условиях и в известные периоды времени.
Но в то же время, каждый вышестоящий орган в советской системе, каждый вышестоящий съезд советов, каждый исполнительный комитет, каждый президиум обладает полной властью надзора за деятельностью нижестоящих органов. И это есть не только надзор исправления, то есть право отмены актов нижестоящих органов, это есть надзор политический, то есть право выносить руководящие постановления для низших органов. Все постановления съездов советов и их исполнительных комитетов могут быть отменяемы вышестоящими съездами советов и их исполнительными комитетами; в то же время все вышестоящие съезды, исполнительные комитеты, их президиумы и советы народных комиссаров могут давать непосредственные предписания всем нижестоящим исполнительным комитетам и их президиумам. Получаются чрезвычайно оригинальные отношения, придающие структуре государства довольно необычный характер.
При первом взгляде на целое советской республики, остается неизгладимое, как мы сказали, впечатление, что построена она на основе широчайшего самоуправления и автономии. Самоуправляются села, города, волости, уезды, губернии, автономные республики, союзные республики. При ближайшем же рассмотрении оказывается, что впечатление это ложно. Никакого самоуправления в обычном смысле этого слова в советском государстве нет. И это не только наше мнение, это может быть засвидетельствовано советскими политиками. «У нас, — заявил Калинин, — советские учреждения не воплощают в себе принципов самоуправления… Наш совет — это частица верховной власти, которая полностью олицетворяется в общесоюзном съезде советов и даже в волостном съезде советов. И даже сельский совет, по существу говоря, имеет все права всесоюзного съезда, но на своей территории. Таким образом, в советском государстве нет различия между управлением и самоуправлением. Самоуправления никакого нет, но за то есть широко проведенная чисто административная децентрализация. По сравнению с царской Россией правительственный аппарат сильно децентрализован; государство управляется не из столицы, но созданы мощные центры власти на местах. Раньше в каждом уезде существовали малосамостоятельные представители центральной власти и наряду с ними местное земское самоуправление, носившее сословный характер и находившееся под сильным контролем губернских властей. Также и в губернии существовало губернское земство, подконтрольное губернатору и другим губернским учреждениям — отделам петербургских ведомств. Нити управления сходились в конце концов в министерствах, в Петербурге. Теперь нет никакого самоуправления, зато в каждом уезде имеется весьма сильная власть, носителями которой являются местные органы советов. Еще более сильная власть имеется и в каждой губернии. Достаточно сказать, что губернский исполнительный комитет может в некоторых случаях объявить губернию на военном положении. Он имеет право пользоваться помощью вооруженной силы — армии и милиции. Он имеет право производить аресты, налагать штрафы, издавать обязательные постановления и т. п. Права его более широки, чем права президента Германской республики, предоставленные ему ст. 48 Beймарской конституции. Права уездных органов советов не так широки, как губернских, но все же чрезвычайно значительны. Таким образом, в каждом губернском и уездном городе имеются мощные центры власти в лице местных органов. Но существуют еще многочисленные республиканские власти — органы автономных республик, также чрезвычайно мощные. Власть "деконцентрирована" в советском государстве; проведена система децентрализации, однако чисто, как мы сказали, административной. Центры власти этой находятся под надзором центральных органов, и в частности под надзором самого Союза, верховные органы которого не ограничены в пределах своей компетенции. Децентрализация совмещается, таким образом, с централизмом, как это всегда бывает, когда мы имеем дело не с системой автономии, но с правительственным, отчасти бюрократическим децентрализмом.