Транспорт в городах, удобных для жизни
Шрифт:
Противники принятого решения обращали внимание на специфические проблемы общественного транспорта, которые примерно 100 лет назад привели к необходимости государственного регулирования и 40– 60 лет назад—к идее системной интеграции общественного транспорта. При этом они утверждали, что все эти проблемы не исчезли и проявятся вновь. Частные операторы, ориентирующиеся на получение максимальной прибыли, даже за счет ухудшения общественно-значимых аспектов транспорта, сконцентрируют свои усилия на основных, выгодных маршрутах и будут пренебрегать менее выгодными. Дезинтеграция транспортных сетей вызовет расстройство работы общественного транспорта, за поездку в один конец придется платить дважды, а то и трижды, что приведет к потере части пассажиров. Сомнение вызывало еще и качество труда работников, согласных на меньшую заработную плату, чем в конкурирующих компаниях, а также уровень технического обслуживание подвижного состава. Наиболее серьезная проблема по утверждению противников дерегулирования заключалась в дезинтеграции координированных, интермодальных сетей общественного транспорта, созданных немалыми усилиями за предшествующие десятилетия. Частные операторы, стремящиеся к скорейшему получению прибыли, не будут заинтересованы в технических инновациях, поскольку их внедрение сопряжено с инвестиционными затратами, отдача от которых зачастую проявляется лишь косвенным образом и в долговременной перспективе. И, наконец, отсутствие интеграции в системах общественного транспорта неизбежно опускало процессы планирования и принятия решений с I и II уровней к уровням III и IV.
Вот основные выводы, сформулированные по итогам нескольких лет внедрения концепции дерегулировании [Fawkner, 1995; Pickup, 1991].
• Во многих районах появились микроавтобусы, благодаря которым повысилась частота движения на автобусных маршрутах.
• Конкуренция развернулась в основном за выгодные маршруты, тогда как многие прежние маршруты были закрыты.
• Объем перевозок существенно сократился: в агломерациях он упал на 30 % за период с 1986 по 1994 г.
• Суммарный пробег автобусов увеличился: в агломерациях—на 21 %. При этом в условиях падения объема перевозок произошло резкое снижение коэффициента использования вместимости подвижного состава.
• Поначалу эксплуатационные расходы (и субсидии) снизились на 20 %. Это сокращение было достигнуто преимущественно за счет снижения уровня заработной платы. Однако затем эксплуатационные расходы и субсидии стали снова расти теми же темпами, что и до дерегулирования.
• Внедрение технических и организационных инноваций замедлилось или прекратилось вовсе.
Важно провести различие между двумя фундаментальными концепциями реорганизации общественного транспорта. Первая предусматривает его приватизацию или перевод на контрактную основу при сохранении внешнего контроля над тарифами и качеством обслуживания, причем система общественного транспорта остается целостной в функциональном отношении (эту концепцию широко применяют в американских городах). Вторая концепция предусматривает дерегулирование, при котором упраздняются практически все функции внешнего контроля, кроме контроля безопасности перевозок. При этом функциональная целостность системы общественного транспорта разрушается: различные маршруты обслуживаются независимо, маршрутные расписания не согласованы и, следовательно, не обеспечивают удобные пересадки, а проезд на каждом маршруте необходимо оплачивать отдельно.
Существенные различия этих двух концепций были наглядно продемонстрированы в английских городах. В большинстве городов общественный транспорт был дерегулирован, т. е. не только приватизирован, но и освобожден от любого контроля над тарифами, маршрутными расписаниями и эксплуатационной координацией. Здесь пассажирам не предоставлена возможность единой оплаты сквозных поездок, они лишены удобства координированных пересадок и даже информации об услугах, которые предлагают другие операторы.
ТАБЛИЦА 4.1. Сравнение результатов дерегулирования и контрактации
Источник: [Fawkner, 1995].
В Лондоне возобладала первая из названных концепций: автобусный транспорт был переведен на контрактную основу (т. е. приватизирован), но не дерегулирован. Здесь в интересах пассажиров сохранили контроль и координацию транспортных услуг.
Ожидавшиеся и фактически достигнутые результаты, полученные в условиях дерегулирования транспортных услуг и их перевода на контрактную (тендерную) основу, суммированы в табл. 4.1. Здесь ясно показано, что если приватизация как таковая приводит как к отрицательным, так и к положительным последствиям, то дерегулирование определенно наносит вред как пассажирам, так и позициям общественного транспорта в целом. Единственный позитивный результат дерегулирования—сокращение издержек—был достигнут за счет снижения качества услуг, вызвавшего существенное падение объемов перевозок.
Словом, дерегулирование было успешным только с точки зрения тех специалистов, которые рассматривают общественный транспорт как коммерческое предприятие, субсидии которому следует минимизировать. При этом нельзя не отметить, что с указанной точки зрения общественный транспорт исходно является маргинальной затеей.
Если, однако, рассматривать функционирование общественного транспорта как неотъемлемый компонент городской среды и, следовательно, считать главной целью максимизацию количества перевезенных пассажиров, то дерегулирование в Великобритании обернулось явным провалом.
В начале 1990-х гг., когда ситуация после дерегулирования общественного транспорта стабилизировалась, стало очевидно, что основные проблемы городских перевозок, по сути дела, только усугубились: общественный транспорт потерял значительное количество пассажиров, поскольку оказался еще менее приемлемой альтернативой использованию личных автомобилей. В результате возникли еще более тяжелые заторы. Поскольку основной контингент общественного транспорта стали составлять вынужденные (не имеющие альтернативных возможностей) пользователи, водораздел между пассажирами общественного транспорта и автовладельцами наметился еще отчетливее, что привело к обострению социальных отношений. В целом процесс дерегулирования только снизил шансы на достижение разумного баланса между видами транспорта.
Примечательно, что вслед за законом о дерегулировании автобусного транспорта правительство приняло программу значительного увеличения финансирования строительства новых автомобильных магистралей [Pickup et al., 1991]. Это решение показательно: утверждения о том, что дерегулирование приведет к увеличению объема перевозок общественным транспортом, оказались по большей части прикрытием, использованным лоббистами дорожного строительства в целях дальнейшего уменьшения роли общественного транспорта в британских городах. Догматическая приверженность идеям «свободного рынка» как панацеи для решения любых проблем послужила идеологической поддержкой действиям правительства.
Звучали здравые предупреждения по поводу того, что концепция свободного рынка применительно к городскому транспорту является утопичной. При этом отмечалось, что конкуренция между двумя главными игроками – личными автомобилями и общественным транспортом развивается под воздействием трех факторов. Во-первых, у них принципиально разная структура капитальных и текущих затрат. Во-вторых, здесь принципиально различное соотношение государственной и частной собственности на инфраструктуру и подвижной состав. В-третьих, использование каждого из них сопряжено с множеством внешних эффектов (экстерналий), которые не в полной мере учитываются в эксплуатационных расходах и в тарифах на проезд. В столь сложной ситуации правительство должно играть важную роль, а не ограничиваться упованиями на возможности свободного рынка. Однако, несмотря на эти сильные доводы и предупреждения, догматическая убежденность в абсолютном превосходстве свободного рынка взяла верх.
Дерегулирование всегда подвергалось острой критике, которая со временем получала все большие фактические основания. В 1994 г. Королевская комиссия по состоянию окружающей среды издала доклад, в котором рекомендовала в корне пересмотреть национальную политику в области городского транспорта с опорой на развитии рельсовых систем общественного транспорта в сочетании с мерами по ограничению использования автомобилей в конурбациях. В настоящее время парламент рассматривает законопроекты, направленные скорее на снижение, чем на усиление, зависимости страны от личных автомобилей [118] .
118
Сегодня можно сказать, что в национальной транспортной политике Великобритании возобладали взвешенные подходы, направленные на формирование интегрированных интермодальных транспортных систем и сочетающие повышение роли общественного, в первую очередь рельсового, транспорта с дальнейшим развитием национальной дорожной сети. В частности, был принят специальный закон Road Traffic Reduction Act (1997), направленный на стимулирование снижения интенсивности автомобильного движения в городах и конурбациях. Был принят и в общих чертах реализован десятилетний план мер в сфере транспортной политики, имевших сугубо интермодальную и природоохранную направленность «Transport-2010 – The Ten Year Plan» (2000).
В рамках примерно такой же парадигмы сформированы перспективные документы «The Future of Rail», White Paper (2004) и «The Future of Transport: a network for 2030».